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Comercio y políticas públicas: Análisis de las medidas no arancelarias en el siglo XXI

25 septiembre 2012
ITC Noticias
En el Informe sobre el Comercio Mundial 2012, la Organización Mundial del Comercio (OMC) da una nueva mirada a las medidas no arancelarias (MNA); estas medidas no son novedad porque existen desde que los países comenzaron a comerciar y estuvieron sujetos a las disciplinas del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1947.

Ahora bien, a medida que los aranceles bajaron, las MNA cobraron más importancia. A la vez, los cambios en el entorno comercial dieron lugar a una transformación de las MNA que plantea nuevas dificultades en el sistema multilateral de comercio.

El informe versa sobre los obstáculos técnicos al comercio (OTC) y las medidas sanitarias y fitosanitarias (MSF). Resulta difícil establecer las tendencias del uso de MNA en los últimos 20 años debido a la escasez de datos, pero hay pruebas considerables de que las medidas OTC y MSF cobraron mayor importancia en términos absolutos y relativos respecto a otras medidas. El número de notificaciones sobre unas y otras siguió una tendencia al alza y, en el caso de los OTC, también aumentó el número de inquietudes comerciales concretas que se plantean al Comité OTC de la OMC. Ahora hay claras pruebas del predominio de las medidas OTC y MSF respecto a otras MNA, tal como muestran los nuevos datos recabados por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo de fuentes oficiales y las respuestas de las empresas en encuestas del ITC. Según este último, en la encuesta llevada a cabo en 11 países en desarrollo y países menos adelantados (PMA) casi la mitad de las MNA que se consideran gravosas son medidas OTC y MSF. La encuesta también revela que más del 70% de las MNA gravosas conlleva un obstáculo de procedimiento.

La creciente importancia de las medidas OTC y MSF respecto a medidas más tradicionales, como los cupos y las medidas de protección contingente, reflejan la tendencia de que las MNA abordan cada vez más preocupaciones relativas a la salud, la inocuidad, la calidad ambiental y otros imperativos sociales. Dado que esas inquietudes van adquiriendo un papel central en la política a medida que las economías se desarrollan y los ingresos aumentan, es improbable que esa tendencia se debilite en los años venideros. Además, con la expansión del reparto de la producción mundial, las normas sobre productos y procedimientos son cada vez más idóneas en vincular las diversas etapas de las cadenas de producción internacionales, lo que sugiere que la importancia de las MNA relacionadas con las políticas públicas no disminuirá.

Efectos de las MNA en el comercio

Las medidas OTC y MSF pueden resultar gravosas para los exportadores porque no se trata de las restricciones comunes y sus efectos en el comercio, positivos o negativos, dependen de varios factores. En primer lugar, la incidencia en el comercio varía según la forma de aplicar y administrar dichas medidas. En la encuesta de empresas del ITC, los obstáculos de procedimiento más mencionados por los exportadores incluyen los retrasos relacionados con la reglamentación y los cortos plazos para presentar la documentación; esos inconvenientes representan el 35% de los obstáculos mencionados, a los que siguen pagos informales o excesivamente altos con un 22%. En segundo lugar, incluso más que las medidas en sí, las diferencias entre políticas nacionales pueden aumentar sustancialmente los costos comerciales y reducir o distorsionar los flujos de comercio.

Es difícil evaluar los verdaderos efectos de las MNA. Los economistas suelen calcular aranceles ad valorem equivalentes de dichas medidas, lo que puede hacerse usando el denominado método de la diferencia de precios o comparando las importaciones observadas con una estimación de lo que estas serían en el libre comercio y convirtiendo la diferencia de cantidad en diferencia de precios utilizando la elasticidad de precios. Este método no permite el desglose por medida específica.

Las políticas públicas en sí y de por sí no tienen por qué distorsionar ni restringir el comercio, pero pueden diseñarse intencionalmente para que surtan un efecto proteccionista al tiempo que sirven un objetivo de esas políticas. Evaluar el propósito de una medida semejante o de medidas con un doble propósito resulta aún más difícil porque es preciso descubrir qué parte del efecto comercial es necesaria para lograr el propósito legítimo.

Dificultades de la cooperación en políticas públicas

La cooperación internacional en materia de MNA, y en particular respecto a aquellas relacionadas con la política pública, se ve complicada por una serie de factores; uno de ellos reside en que muchas MNA plantean graves problemas de transparencia. No solo varias son intrínsecamente complejas y opacas, sino que además, la información disponible es escasa y habitualmente de poca calidad. La opacidad de las medidas dificulta la cooperación internacional, pues crea ineficiencias en la elaboración de normas, reduce la capacidad de aplicación de los acuerdos, impide mejorar la reglamentación y no logra corregir la falta de compromiso de los gobiernos. La opacidad impone costos a determinadas empresas, por lo general, exportadoras, pero puede beneficiar a otras, quizás empresas importadoras competidoras. En función de las circunstancias y por motivos políticos, los gobiernos pueden preferir los instrumentos opacos a los transparentes.

La OMC y otras organizaciones internacionales hicieron esfuerzos considerables para mejorar la cantidad, la calidad y la accesibilidad a la información sobre MNA, pero aún queda mucho por hacer. A fines de 2012, la OMC inaugurará el Portal Integrado de Información Comercial (I-TIP) que dará un acceso unificado a todas sus bases de datos y la información sobre MNA recabada mediante notificaciones. Mejorar la cantidad y calidad de la información es más difícil. La Secretaría de la OMC y otros organismos modernizaron la clasificación internacional para facilitar la integración de todas las fuentes de información disponibles. La iniciativa multiinstitucional Transparencia en el Comercio también puede cumplir una función importante, impulsando la recolección y divulgación de datos y creando un mecanismo sostenible de gestión de la transparencia. Ahora bien, cabe recordar que en última instancia, la clave de una mejora sostenible del nivel de transparencia está en manos de los gobiernos nacionales.

Un segundo factor que complica la cooperación internacional en políticas públicas es la tensión intrínseca entre el logro de objetivos políticos legítimos y las restricciones del comercio en el diseño y la aplicación de medidas, tensión agravada por problemas de información. Puede darse que los Miembros de la OMC no sepan qué medida será más eficiente para lograr ese equilibrio. Al respecto, puede ayudar que internacionalmente y de común acuerdo se establezcan criterios de referencia sobre la regulación idónea para un determinado objetivo político. De ahí que los Acuerdos de la OMC sobre OTC y MSF alienten el alineamiento de las medidas con las normas internacionales en la materia. No se trata de una panacea porque entre los países existen diferencias en cuanto a las preferencias de riesgo y los gustos. Además, definir normas internacionales que sean pertinentes en materia de OTC y reglamentación nacional de servicios no es nada fácil. Más aún, por falta de capacidad reguladora, los países en desarrollo y PMA pueden tropezar con ciertas dificultades para influir en el proceso de elaboración de normas.

Otro problema de información reside en que los Miembros tal vez no sepan cómo diseñar y aplicar mejor las medidas OTC y MSF en el ciclo de vida regulatorio. El uso de un conjunto convenido de pasos que defina una intervención eficiente puede ser beneficioso. Compartir un lenguaje común en la regulación aumenta la transparencia y predictibilidad de las medidas y proporciona criterios comunes para juzgarlas. En ese contexto, la labor de los Comités OTC y MSF es pertinente al alentar a los Miembros a seguir métodos comunes tales como la buena práctica regulatoria a la hora de modelar medidas OTC y MSF.

La multiplicación de normas privadas es otra dificultad para ampliar la cooperación en políticas públicas. Dichas normas abordan una gama de casos percibidos o impulsados por los consumidores respecto a la protección ambiental, los valores sociales o la inocuidad de los alimentos. Aunque calificadas de carácter voluntario, porque son establecidas por entidades privadas, en muchos casos se transforman de facto en condiciones de acceso a los mercados. Más de una vez, los países en desarrollo plantearon su preocupación respecto a que tales requisitos sean más estrictos que las reglamentación estatal, que las normas privadas proliferen y que no haya recurso alguno para disciplinarlas. El impacto de esas normas se comunica a los Comités OTC y MSF, pero no se sabe muy bien qué papel podría desempeñar la OMC, si es que existe alguno.

A menudo, en los países más pobres es imposible cumplir con las normas de los grandes mercados porque puede ser demasiado oneroso para las empresas adaptarse a las estrictas normas que requiere el acceso a los mercados de exportación de los países ricos y para los gobiernos proporcionar la infraestructura apropiada para la evaluación de conformidad. La capacitación regulatoria es un elemento vital para mejorar la cooperación en políticas públicas en beneficio de dichos países. El Fondo para la Aplicación de Normas y el Fomento del Comercio ha demostrado su idoneidad en impartir a los países más pobres la capacitación necesaria en MSF, pero por el momento no hay ninguna herramienta similar para abordar la aplicación de normas OTC.

Futuros desafíos de la adaptación a un mundo más allá de los aranceles

Por lo motivos indicados, las políticas públicas están aquí para quedarse e irán cobrando mayor importancia. Inevitablemente, la OMC tendrá que manejar fricciones comerciales más complicadas de juzgar que aquellas relacionadas con las clásicas barreras al comercio. En torno a las medidas de política pública ya se plantearon diferencias de talla, como la relativa al uso de hormonas en bovinos, lo que implica que tal vez se pida cada vez más a árbitros de la OMC que evalúen la legitimidad de los objetivos de las políticas públicas. Algunos se preguntan si es prerrogativa de dichos árbitros decidir al respecto y establecer el equilibrio entre la consecución de objetivos de política pública y la obtención de los beneficios derivados del comercio.

Por último, en el caso de las políticas públicas, la apertura del comercio comprende la convergencia reglamentaria. La OMC promueve algunas formas de convergencia, por ejemplo, alentando a los Miembros a alinear sus medidas OTC y MSF con las pertinentes normas internacionales. Las disposiciones sobre transparencia, la Ayuda para el Comercio y el estímulo a seguir las mejores prácticas en el proceso regulatorio también promueven la convergencias. Ahora bien, las diferencias de preferencias, niveles de desarrollo y capacidad de garantizar un buen gobierno pueden representar enormes obstáculos en la convergencia multilateral que, en cambio, puede lograrse más fácilmente mediante acuerdos de cooperación regional entre países similares. Los probables efectos de desviación del comercio para terceros países y de 'cerrojo' reglamentario no se pueden pasar por alto. Esa es otra dificultad de la OMC para adaptarse a un mundo más allá de los aranceles, al tiempo que mantiene su pertinencia en el núcleo del sistema multilateral de comercio.