Ayuda para el comercio regional: una respuesta eficaz a la crisis
Los flujos de APC se han visto afectados por la crisis. No obstante, continúan siendo significativamente más elevados en comparación con el nivel base registrado para el periodo 2002-2005. A pesar de la crisis económica, los flujos se han mantenido, en su mayor parte, estables. Se han aumentado los recursos destinados al desarrollo de la capacidad productiva, lo cual demuestra la mayor atención prestada a la participación del sector privado. Además, los flujos de APC se dirigen cada vez más a los países de ingresos bajos, en lugar de a los países de ingresos medios.
Numerosos estudios muestran que el comercio internacional es esencial para mantener el crecimiento y el desarrollo a largo plazo, así como para reducir la pobreza. Con todo, los países en desarrollo (PED) deben enfrentarse a deficiencias del mercado y otras limitaciones (desde problemas de infraestructura hasta trabas burocráticas) que impiden su capacidad para explotar al máximo los beneficios de una mayor integración en el mercado internacional. En tal contexto, los Estados miembros de la OMC presentaron la Iniciativa APC en la conferencia ministerial de Hong Kong, celebrada en diciembre de 2005. La iniciativa constituye un programa de asistencia al desarrollo diseñado específicamente para mejorar la capacidad comercial de las economías en desarrollo, con el objetivo de aumentar el crecimiento inclusivo y las perspectivas de desarrollo.
Tal y como se ha indicado en Panorama de la Ayuda para el Comercio en 2013: Integración en las cadenas de valor, una publicación conjunta de la OMC y la OCDE, la APC ha conseguido, hasta el momento, importantes logros en cuanto a la asistencia prestada a los PED para superar los obstáculos relacionados con el suministro y la infraestructura, así como para integrarse en las cadenas de valor. Se trata de un proceso potenciado por la demanda, en el que los países receptores van integrando progresivamente el comercio en sus planes de desarrollo y establecen con claridad cuáles son sus prioridades. Los donantes han respondido apoyando encarecidamente la APC.
A lo largo de la última década, la cooperación y la integración regionales se han convertido en una prioridad política comercial para las economías en desarrollo, por lo que el papel potencial de la APC multinacional y regional ha pasado a ocupar un lugar central como medio para reducir los costes comerciales con los asociados, así como facilitar la creación de redes de producción regionales y la integración en las cadenas de valor. Si bien la naturaleza multinacional de la APC regional hace complicada su aplicación y su integración en los planes de desarrollo nacionales, diversos estudios, incluido el titulado Panorama de la Ayuda para el Comercio, apuestan por ella.
El débil crecimiento económico y los retos fiscales experimentados por muchas economías de la OCDE están ejerciendo presión en el gasto público, lo que a su vez afecta a la cooperación para el desarrollo. La APC no es una excepción. Aunque la APC constituye una prioridad para los Estados miembros de la OCDE, la iniciativa sufre la misma presión que otros aspectos de la ayuda al desarrollo, lo que hace hincapié en la importancia de obtener resultados tangibles y mejorar su eficacia. No cabe duda de que esto último ha sido una prioridad para la iniciativa, pero en el entorno fiscal actual, que continúa viéndose afectado por la crisis económica mundial, aquélla adquiere una urgencia particular.
En 2011, la asistencia oficial para el desarrollo (AOD), excluyendo el alivio de la deuda, cayó por primera vez desde 1997. Por ello, tras varios años de aumento de los flujos de APC (incluso tras el estallido de la crisis económica mundial en otoño de 2008), las presiones presupues-tarias ocasionadas por la fragilidad económica y la deuda han pasado factura. En 2011, se destinaron alrededor de $EE.UU. 41.000 millones a la APC, lo que supone una mejora significativa desde el lanzamiento de la iniciativa, pero también una reducción del 14% desde 2010 (figura 1). De hecho, la APC ha aumentado en un 57% con respecto al nivel de base acordado para evaluar el progreso alcanzado (la media de APC registrada entre 2002 y 2005).
Aun cuando se rechazaron presupuestos para la ayuda y se veía la creciente importancia otorgada al desarrollo del sector privado por parte de los donantes, la ayuda para desarrollar la capacidad productiva aumentó en 2011 hasta $EE.UU. 18.000 millones, lo que supone un ascenso del 58% con respecto al periodo 2002-2005 (figura 2). La agricultura, la pesca y la silvicultura reciben casi el 60% de la APC de capacidad productiva. La ayuda para la industria, por su parte, creció con una mayor intensidad en 2011 que en el caso de otros sectores de productividad, y ahora se encuentra en $EE.UU. 2.200 millones (un 11% superior al nivel de base).
Con todo, resulta obvio que el descenso vivido en 2011 se registra principalmente en la ayuda destinada a la infraestructura económica, como el transporte, la energía y las comunicaciones (figura 3). Si bien la infraestructura sigue recibiendo la mayor suma de APC (53%), se redujo en $EE.UU. 6.600 millones: pasó de $EE.UU. 28.600 millones en 2010 a $EE.UU. 22.000 millones en 2011. Ello representa una caída del 23% desde 2010, pero sigue manteniéndose un 55,5% por encima del nivel de base.
En 2011, 146 países recibieron los beneficios de la APC. En lo que a su distribución según el nivel de ingresos se refiere, los países con ingresos bajos son los que reciben una mayor APC. Aunque, de 2010 a 2011, experimentaron un descenso del 7%, son los que se vieron menos afectados por los recortes generales; los flujos de APC dirigidos a los grupos con ingresos medios se redujeron considerablemente. El compromiso de APC para los países con ingresos bajos se encuentra en $EE.UU. 14.000 millones, aproximadamente el doble del registrado como nivel de base. África fue la región más afectada en 2011, con un descenso del 29% con respecto al 2010. Esto último se ve contrarrestado de alguna manera por el sorprendente crecimiento de los últimos años, ya que los flujos destinados a dicho continente son un 64% superiores al nivel de base del 2002-2005.
Aunque parece que, a corto plazo, se prevé que los flujos de ayuda se mantengan estables o bien sufran un ligero descenso, los países del G20 se han comprometido a conservar los recursos para la APC por encima de los niveles de 2011. Por el momento, están en el buen camino, gracias a contribuciones multilaterales y una APC bilateral. De hecho, las encuestas realizadas por la OCDE/OMC indican que la mayoría de los proveedores de la cooperación Sur-Sur relacionada con el comercio planean aumentar sus recursos en los próximos años. La cantidad y el impacto de estas iniciativas de colaboración en el sector privado y las inversiones en la cadena de valor están creciendo y, además, están trazando una nueva vía para el futuro en lo que se refiere a la participación de las empresas en la creación de capacidad comercial. Ayuda para el Comercio regional
Si bien la literatura económica respalda la idea de que los PED pueden beneficiarse de la
cooperación regional, es necesario asentar las bases para una integración económica. Ello incluye preparar redes de transporte y otras infraestructuras, la capacidad de los recursos humanos, la facilitación del comercio y un entorno favorable al comercio que permita dicha integración económica. Los países podrán, pues, beneficiarse de la integración regional en la medida en que logren superar estos obstáculos. Sin lugar a dudas, existen razones de peso para apostar por una APC a nivel regional.
Por ejemplo, los países africanos han sido objeto de múltiples acuerdos regionales y bilaterales. Sin embargo, los resultados no han sido los esperados, y el comercio entre dichos países no ha logrado alcanzar su máximo potencial. Diversos estudios han indicado que los países africanos no consiguen una integración regional porque carecen de las herramientas de facilitación necesarias para una integración económica adecuada. Entre ellas, se incluyen medidas relativas a las infraestructuras físicas y de servicios, la capacidad, la información y los contactos relacionados con el comercio, y cuestiones en materia de facilitación comercial. Muchas de estas áreas se corresponden con los objetivos habituales de la APC, pero la naturaleza multinacional de dichos acuerdos hace complicada su resolución. Parece que los gobiernos suelen tener dudas a la hora de destinar recursos a proyectos y programas de los que no obtendrán la totalidad de los beneficios. Además, la puesta en marcha de estrategias regionales es complicada debido a, entre otras cosas, la pertenencia a organizaciones regionales que se solapan, la no aplicación de acuerdos regionales, la existencia de estrategias nacionales deficientes, y las limitaciones en materia de capacidad regional y nacional.
Es aquí donde la APC regional puede desempeñar un papel clave. Tal y como refleja el Tercer Examen Global de la Ayuda para el Comercio: Mostrar resultados (OCDE-OMC, 2011), existen muchas áreas en las que la APC regional puede afrontar los obstáculos que impiden la integración regional, ya sea en el contexto de un acuerdo regional formal o no. De hecho, en lo que a enfoques nacionales se refiere, la APC regional es más eficaz a la hora de identificar proyectos regionales con un gran impacto, proporcionar asistencia para el diseño del proyecto y contribuir a su aplicación, en asociación con otros gobiernos y partes interesadas portenciales, incluido el sector privado. Puede reducir los costes asociados con el comercio transfronterizo ofreciendo experiencia y recursos económicos para mejorar el transporte y la infraestructura, racionalizando los trámites burocráticos, aumentando la capacidad, mejorando la cooperación entre las agencias gubernamentales involucradas en el comercio regional y resolviendo otros muchos obstáculos. Es necesario conseguir mejoras en dichas áreas, a fin de crear el entorno idóneo para que los países obtengan beneficios de las cadenas de valor, que constituyen el motor de la integración regional.
Los flujos de APC regional son pequeños en comparación con los generales, pero han aumentado rápidamente con respecto al nivel de base (figura 4). En 2011, llegaron a los $EE.UU. 6.000 millones, y el porcentaje con respecto al total de la APC ha pasado de un 9% en 2002-2005 a un 12% en 2006 y un 18% en 2011. Los flujos de APC general aumentaron en aproximadamente un 50% en 2006-2011, mientras que la APC regional y subregional creció 2,5 veces más. Resulta obvio, por tanto, que la importancia de la APC regional está aumentando, al mismo tiempo que lo hacen las iniciativas de cooperación regional en los PED. La APC regional y las cadenas de valor
El éxito de las experiencias de las economías en desarrollo asiáticas subrayan la extrema importancia del comercio internacional y las inversiones extranjeras directas (IED) para las estrategias de desarrollo. Son una muestra del lugar central que han ocupado las redes de producción a la hora de intensificar el proceso de integración y los vínculos con las IED para el comercio. La cooperación económica regional es la que, en su mayor medida, determina las redes de producción regionales que, a su vez, son el motor del proceso de cooperación económica. Dichas redes permiten que los países participen (e incluso asciendan) en las cadenas de valor, lo cual reporta grandes beneficios para el desarrollo socioeconómico, desde la reducción de la pobreza hasta la superación de los 'ingresos medios'. De ahí que atraer y mejorar las redes de producción regionales se haya convertido en una prioridad para muchas organizaciones regionales de PED; entre otras, la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental y la Comunidad del Caribe.
Existen ya varios estudios de caso que demuestran la eficacia de la APC regional (ver el Tercer Examen Global de la Ayuda para el Comercio: Mostrar resultados, OCDE-OMC 2011). Asimismo, una encuesta realizada en 2013 por la OMC, la Unión Africana y la Comisión Económica de las Naciones Unidas para África a los donantes sobre cómo la APC apoya el comercio interafricano concluyó que la APC regional se ha centrado en eliminar los obstáculos que impedían la integración regional y mejorar la cooperación económica regional por medio de mejores infraestructuras físicas y de servicios. Dichos factores son también esenciales para la creación de redes de producción regionales eficaces.
Garantizar un flujo continuado de APC en un entorno con tantos retos fiscales requerirá centrarse en la eficacia y la adopción de enfoques adecuados. Resulta obvio, no obstante, que la APC regional constituye un enfoque prometedor (si bien difícil) para impulsar el comercio y el crecimiento inclusivo en las economías en desarrollo, a través del apoyo a las redes de producción regionales: el principal agente catalizador de la integración económica regional.
Nota: Las opiniones vertidas en este artículo corresponden a las de los autores y no a las de sus respectivas organizaciones.
