Alivio de la carga de barreras no arancelarias
En los países en desarrollo disminuyeron casi a un décimo de lo que eran, en gran medida gracias a las negociaciones fomentadas por el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT); en los países en desarrollo el proceso comenzó más tarde y fue menor, pero en la mayoría de las economías en desarrollo se tuvo la inteligencia de reducirlos bastante. En parte, los avances en la reducción de aranceles revelaron la existencia de barreras no arancelarios (BNA) y, más aún, llevaron a los países de todos los niveles de desarrollo a inventar otras con los mismos fines que los aranceles ya no podían lograr. De ahí que hoy en día, las BNA sean con mucho los mayores impedimentos al comercio.
La ampliación de algunas BNA fue deliberadamente proteccionista, pero la mayoría no tenía ese propósito o incluso este fue un imprevisto producto derivado de políticas con otros fines. Más allá de tales propósitos, las BNA pueden comprometer gravemente el comercio e interferir en la capacidad de los países de prosperar mediante la integración a la economía mundial. Eso plantea la cuestión de saber si el actual sistema internacional de comercio permite abordar adecuadamente dichas barreras. Una esperanza de hacerlo fue la Ronda de Doha de negociaciones comerciales que comenzó en 2001 con los auspicios de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Se entendía que el Programa de Desarrollo de Doha redujera o derribara muchos tipos de barreras al comercio y recortara aquellos subsidios que en muchos casos son igualmente perjudiciales incluso si expanden el comercio. La Ronda de Doha va por el undécimo año de negociaciones y nada indica que se haya logrado mucho, si es que alguna vez concluye. Por lo tanto, da la impresión que no hay ninguna esperanza de que las BNA sean restringidas por negociaciones multilaterales.
Eso no implica que la OMC haya perdido pertinencia, sino todo lo contrario, pues su Mecanismo de Solución de Diferencias (MSD) continúa funcionando bien y con eficiencia, y es de esperar que lo siga haciendo. En la medida que logre desenvolverse con las BNA, se prevé que a lo largo del tiempo vaya cobrando mayor importancia a tales efectos.
Al tiempo que las negociaciones multilaterales en la OMC se estancaban, las negociaciones fuera de allí para crear zonas de libre comercio (ZLC) y concluir otros acuerdos de comercio preferencial proliferaban. Cabe imaginar que los intentos de abordar las BNA pasarán de la OMC a las ZLC y, en cierta medida, podría ocurrir. Asimismo, fuera del pleno contexto multilateral y las ZLC, las negociaciones plurilaterales entre grupos con intereses comunes tuvieron algún éxito en tratar cuestiones de comercio.
Para entender en qué forma estos mecanismos pueden servir o no para abordar dichas barreras conviene diferenciarlas por sus fines. Los intentos de recortarlas están destinados a fracasar si no se tiene en cuenta aquello que los países tratan de lograr cuando los establecen. Hay tres categorías de BNA: políticas proteccionistas, políticas de asistencia y políticas no proteccionistas.
• Las políticas proteccionistas son usadas por los países con el propósito declarado de ayudar a sus sectores y empresas a expensas de aquellos de otros países. Tal propósito fue el motivo más común para imponer aranceles y evitarlos, el objetivo fundamental del GATT y la OMC. Las BNA, tales como cupos de importación, requisitos de contenido local y prácticas de contratación pública, suelen ser muy similares a los aranceles por sus efectos económicos. El GATT fue concebido para contrarrestar esos explícitos motivos proteccionistas y la OMC ha funcionado muy bien en lo que respecta a limitarlos y al menos moderadamente bien en limitar esos tipos de BNA.
Los países que recurren a BNA explícitamente proteccionistas saben que se exponen a demandas en la OMC y que con toda probabilidad perderán. De ahí que den marcha atrás al borde de ese proteccionismo manifiesto. Citemos como ejemplo la política de estímulo de Estados Unidos en 2008 que en su versión inicial limitaba el gasto público en importaciones. El Presidente Obama logró que se modificara la legislación para impedir tales límites cuando infringieran las obligaciones comerciales de Estados Unidos en el ámbito de la OMC y el Tratado de Libre Comercio Norteamericano.
• Las políticas de asistencia tienen por objetivo ayudar a sectores y empresas locales, pero no explícitamente a expensas de homólogos extranjeros. Los subsidios nacionales entran en esta categoría, al igual que la mayoría de los rescates que tuvieron lugar durante la crisis financiera mundial y después. Indudablemente, esas políticas tienen efectos adversos en empresas extranjeras aunque ese no sea su propósito. Las normas internacionales de la OMC tropiezan con más dificultades para habérselas con estas políticas que con las proteccionistas. Los gobiernos soberanos no renuncian a los derechos de asistir a los suyos y las normas internacionales de la OMC no pueden prohibir tales políticas. En el pasado, esas normas solo permitieron que los países afectados respondieran para protegerse. Es el planteamiento que sustenta los aranceles compensatorios de la OMC que funcionan bastante bien para la limitada categoría de políticas a los que se aplican, esencialmente subsidios.
Desgraciadamente, no existen instrumentos que permitan a los países protegerse de los efectos adversos de muchas políticas de asistencia. Por ejemplo, si el rescate financiero de una empresa de automóviles le facilita la competencia en los mercados a los que su país y otro exportan, fuera de sus propios subsidios costosos, ese segundo país no tiene ninguna otra alternativa de proteger a sus empresas.
• Las políticas no proteccionistas tal vez sean más interesantes, ya que su cometido no es ayudar a las industrias nacionales y tienen otros propósitos muy precisos. Las más comunes son aquellas que protegen la salud y seguridad de personas, animales y plantas o mejoran el medio ambiente. La mayoría admitirá que esos propósitos son legítimos y muchos gobiernos concordarán, pero las políticas aplicadas para lograrlos en muchos casos causan perjuicios económicos a otros países. Por ejemplo, si en un país, la salud del consumidor se protege exigiendo que los productos alimentarios sean inspeccionados, eso erige una barrera para los proveedores extranjeros incluso si en sus países existen disposiciones similares. Asimismo, desde el punto de vista ambiental, un país puede proteger las tortugas marinas en peligro prohibiendo métodos de pesca de camarones que las perjudican, pero como esa prohibición no es aplicable en otros países, entonces suspende la importación de camarones de los países en cuestión. En ningún caso el propósito era ayudar a la industria nacional, que en realidad tiene que sufragar más costos debido a esa política, pero sus consecuencias perjudican a los exportadores extranjeros.
Al igual que succede con las políticas de asistencia, no basta prohibirlas para solucionar los problemas que plantean las políticas no proteccionistas, pues sus propósitos se consideran legítimos e importantes. El truco consiste en encontrar la forma de reducir sus efectos adversos en otros países. En el caso de algunas políticas, eso se puede lograr adoptando normas comunes o procediendo al reconocimiento mutuo de distintas normas; en el caso de otras, recurrir al MSD de la OMC puede ser eficaz, en particular si este presiona a los países para que encuentren medios alternativos de lograr sus objetivos legítimos. Eso fue precisamente lo que sucedió con el caso relativo a los camarones y las tortugas marinas: la decisión de la OMC contra Estados Unidos indujo a ese país a levantar la prohibición de las importaciones y reemplazarla por asistencia técnica para ayudar a pescadores de camarones de otros países a fin de que evitaran perjudicar a las tortugas.
Todo ello permite tener cierto optimismo de que las instituciones existentes aborden las BNA con largueza. Salvo algunas excepciones como las mencionadas más arriba, el MSD de la OMC logra impedir que los países apliquen políticas que afectan a otros miembros en demasía. Esas constricciones fueron y seguirán siendo al menos moderadamente efectivas para evitar que los países se causen significativos perjuicios económicos. Siempre que sea posible, la constricción de la OMC debería combinarse con la negociación en ZLC y grupos plurilaterales para lograr una coordinación de aquellas políticas que en caso contrario interfieren en el comercio. Esos métodos no resolverán los problemas relacionados con las BNA, pero impedirán que el sistema internacional de comercio se suma en el caos.
