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Medidas no arancelarias: Una cuestión clave para la evolución de la política de comercio

24 septiembre 2012
ITC Noticias
La importancia relativa de las medidas no arancelarias (MNA) en el comercio mundial aumentó considerablemente respecto a los aranceles de exportación de los países en desarrollo, lo que obedece a que la capacidad de dichos países de lograr un acceso a los mercados que sea fiable depende de que cumplan un número creciente de medidas reguladoras que trascienden el reino de las políticas de comercio tradicionales.

Las MNA abarcan una variedad de políticas y pueden tener distintos fines; salta a la vista que algunas se usan como instrumentos de política comercial, manifiestos subsidios comerciales y medidas de defensa comercial, pero la mayoría dimana de objetivos políticos que no tienen que ver con el comercio, tales como las medidas técnicas que aseguran la calidad, la seguridad, el desempeño y la protección del medio ambiente.

La creciente importancia de las MNA respecto a las condiciones de acceso a los mercados obedece principalmente a dos factores; en primer lugar, las sociedades modernas requieren un número creciente de normas y reglamentos de los productos que responda a la creciente demanda social en materia de salud, inocuidad y protección del medio ambiente, y en segundo lugar, las formas tradicionales de la política comercial tienen menos significado. En la mayor parte de las líneas de productos, salvo los agrícolas, los aranceles suelen ser bajos, pues primero se liberalizaron de conformidad con el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y luego con arreglo a acuerdos comerciales preferenciales de carácter regional o bilateral. En el caso de los países en desarrollo, los aranceles también dejaron de ser un impedimento gracias a programas del Sistema Generalizado de Preferencias y otros regímenes preferenciales. El hecho de que la sola liberalización de aranceles haya resultado insuficiente para ofrecer un verdadero acceso al mercado de exportaciones de países en desarrollo demuestra que abordar las MNA, en particular aquellas con fines proteccionistas y discriminatorios, es hoy un elemento clave de la integración justa y efectiva de dichos países en la economía mundial.

La importancia de las MNA en la restricción del comercio internacional se cuantificó en una serie de estudios recientes de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) y otras organizaciones. Los resultados son sorprendentes, pues muestran que esas medidas tienen un gran impacto en el costo de las transacciones transfronterizas y que numerosas políticas surtieron un efecto mucho más restrictivo que los aranceles tradicionales.
En algunos casos extremos, las MNA son muchísimo más importantes que los aranceles en la restricción del acceso a los mercados; por ejemplo, los sistemas de preferencias garantizan un arancel relativamente bajo para las exportaciones agrícolas de países de bajos ingresos, alrededor del 5% en término promedio, pero cuando se tiene en cuenta el efecto ad valorem equivalente de las MNA, la restricción total asciende a alrededor del 27%.

Desde hace tiempo, la UNCTAD encabeza los esfuerzos desplegados para abordar las barreras no arancelarias del comercio de los países en desarrollo y tiene una larga trayectoria en materia de recolección, organización y divulgación de datos sobre MNA. Además, estableció la primera clasificación global de las mismas y comenzó a recabar y organizar esos datos a principios de la década de 1990. Recientemente, creó otra clasificación de MNA más perfeccionada que abarca tipos que tenían menor importancia décadas atrás como los obstáculos técnicos al comercio y las medidas sanitarias y fitosanitarias. Dicha clasificación fue adoptada por la UNCTAD para la recolección oficial de datos sobre las MNA y por la OMC para sus mecanismos de notificación.

En estos últimos años, otras organizaciones regionales e internacionales, incluido el ITC, se unieron a los esfuerzos de la UNCTAD para abordar la cuestión de las MNA y sus efectos en el comercio internacional, principalmente bajo la égida del Grupo de Personalidades Eminentes convocado por su secretario general en 2006. Recientemente, la UNCTAD, el ITC, el Banco Mundial y el Banco Africano de Desarrollo lanzaron la iniciativa Transparencia en el Comercio (TNT por su sigla en inglés) y se comprometieron a proporcionar recursos para mejorar los procedimientos de recolección de datos sobre políticas comerciales y ofrecerlos gratis en las respectivas plataformas de divulgación. Dicha iniciativa abarca varios elementos de la política comercial como aranceles, MNA, medidas de defensa del comercio y reglamentaciones de servicios. La UNCTAD coordinará los datos sobre MNA.

Tales iniciativas multiinstitucionales son incomparabes y cruciales para asegurar la transparencia, sensibilizar más e informar a formuladores de políticas y empresarios sobre el entorno cambiante de la política comercial. Es preciso que gobiernos y empresas privadas estén siempre al tanto de los obstáculos concretos y reglamentos en materia de comercio que imperan en los posibles mercados de exportación; también tienen que saber cuáles son más restrictivos para que las negociaciones comerciales y los mecanismos de facilitación del comercio se centren en abordar aquellos de mayor prioridad. Además, la iniciativa TNT permite detectar y contener toda involución proteccionista de la política comercial, sobre todo en período de crisis económica.

Si bien mejorar la transparencia es importante, la investigación y el análisis de políticas también son esenciales para entender mejor las consecuencias de las MNA para los países en desarrollo. La UNCTAD elaboró varios documentos analíticos de dichas medidas, incluido el informe publicado en 2012 e intitulado Non-tariff measures to trade: Economic and policy issues for developing countries, que recoge un análisis basado en nuevas pruebas del impacto de las MNA en el comercio de los países en desarrollo y muestra la evolución de varios tipos de esas medidas en la última década y cómo afectan en forma desproporcionada el comercio de productos agrícolas y otros sectores de primordial interés de exportación para dichos países como los de textiles y vestido. Además, en el informe se subraya que los efectos de la MNA no solo dependen de los marcos per se, sino también de los procedimientos de aplicación y mecanismos de administración de los mismos. Se consideran igualmente las intervenciones prácticas en términos de política para racionalizar y armonizar las MNA y se señala que a pesar de su complejidad, el proceso multilateral de formulación de políticas es crucial para minimizar los posibles efectos restrictivos y discriminatorios de esas medidas.

Aunque análisis e investigaciones recientes de la UNCTAD y otros contribuyeron a entender mejor las MNA y sus efectos, muchas cuestiones importantes de política siguen planteadas. Una de las que requieren un análisis más exhaustivo guarda relación con los posibles efectos discriminatorios de las MNA; más concretamente, incluso si no lo son, esas medidas pueden tener efectos discriminatorios tanto en los países en desarrollo como en las pequeñas y medianas empresas (PYME) por varios motivos: esos países y empresas suelen tener menos capacidad o más costos para cumplir los requisitos de algunos tipos de MNA, sobre todo las de carácter técnico, debido al atraso de las tecnologías de producción, la fragilidad de la infraestructura relacionada con el comercio, la inadecuación de los servicios de exportación o, simplemente, la falta de una economía de escala que les permita sufragar los costos fijos que conlleva cumplir muchas MNA. La discriminación también puede obedecer a un problema de información porque puede darse que las empresas más pequeñas no dispongan de recursos para entender plenamente la índole y las consecuencias de las MNA aplicables a sus exportaciones y aún menos la forma de cumplirlas. Por último, el trato discriminatorio también puede resultar de los procedimientos administrativos muy rigurosos que suelen aplicarse a las importaciones procedentes de países en desarrollo y, en particular, de los países menos adelantados.

Además del elemento discriminatorio, las MNA pueden tener un impacto crítico en cuestiones de desarrollo más amplias que requieren ulterior análisis; una de ellas es la repercusión de dichas medidas en la pobreza y la desigualdad, pues no solo pueden impedir que PYME o pequeños agricultores accedan a mercados internacionales, sino también limitar su abastecimiento a mercados, lo que puede repercutir gravemente en el empleo y, por ende, en la distribución de ingresos. La seguridad alimentaria es otra cuestión importante en relación con las MNA, no solo en lo que respecta a la restricción de exportaciones, sino también a las normas técnicas y los procesos de armonización internacional de las mismas; esas normas pueden redundar en una segmentación de los mercados nacionales e internacionales creando zonas de carencias o excedentes de alimentos.

Más importante aún es establecer métodos completos y coherentes de abordar efectivamente las MNA en el ámbito de la formulación de políticas. Al respecto, una tarea fundamental consiste en detectar el propósito esencial de la MNA en cuestión, lo que incide en la forma en que se abordará en los planos nacional e internacional. En el primero, hará falta un método equilibrado para asegurar que dicha MNA conserve sus fines legítimos, pero con los menores costos y restricciones posibles. En el plano internacional, si bien los instrumentos de política con fines proteccionistas –tales como subsidios a las exportaciones, cupos y requisitos de contenido local– por lo general se negocian en el marco de la OMC, las políticas al servicio de objetivos legítimos como la protección de la salud o el medio ambiente han de evaluarse mediante un minucioso análisis costo-beneficio. Los acuerdos de comercio regionales y bilaterales pueden ser una buena plataforma de prueba para hacer esas evaluaciones, así como los acuerdos de armonización plurilateral o el mutuo reconocimiento de normas y reglamentos técnicos.
Resumiendo, la UNCTAD considera que la creciente transparencia y la mejor comprensión de los efectos de las políticas de comercio no tradicionales son un tema esencial del programa de comercio del siglo XXI. Por consiguiente, seguirá trabajando sobre las MNA tal como se le encomendara en su XIII Conferencia celebrada en Doha, Qatar, en abril de 2012, a fin de mejorar la recolección y la divulgación de datos, y reforzar análisis e investigaciones. Visto que la tarea de abordar las MNA es enorme, la UNCTAD aplica una estrategia de colaboración con otros organismos regionales e internacionales y confía en que esa labor redunde en una mejor comprensión del tema de las MNA que beneficie a todos los Estados miembros.