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Outils pour améliorer les opérations du secteur privé

30 mars 2012
ITC Nouvelles

La Banque africaine de développement (BAD) a reçu mandat de contribuer au développement économique et social, et de réduire la pauvreté dans les pays membres de la région. Pendant de nombreuses années, elle a soutenu les opérations de développement du secteur privé cherchant à améliorer les conditions propices aux affaires mais, au cours de la dernière décennie, le nombre d’opérations du secteur privé (OSP) approuvées par la banque a sensiblement augmenté, soulevant deux questions fondamentales. Premièrement, ces OSP sont-elles compatibles avec son propre mandat? Deuxièmement, qu’apporte de plus la banque à des opérations par rapport au secteur privé? Autrement dit, comment la participation de la BAD peut-elle générer des résultats en matière de développement et une additionnalité en termes de valeur allant au-delà des résultats obtenus par le secteur privé?

Pour répondre à ces questions, la banque a adopté un outil de prise de décision censé évaluer les projets destinés au secteur privé et garantir qu’ils contribuent à l’exécution de son mandat. Dans la pratique, cela revient à comparer la qualité des opérations non souveraines à l’entrée des interventions par rapport à un ensemble prédéfini d’indicateurs mesurant les résultats escomptés en matière de développement ainsi que l’additionnalité. Ceux-ci sont inscrits dans le cadre de l’Évaluation ex ante de l’additionnalité et des résultats en matière de développement (ADOA), qui fait partie intégrante du processus de sélection des projets de la banque.

Le cadre de sélection

Le cadre garantit que chaque opération est soumise à une évaluation économique globale des coûts et avantages directs pour tous les acteurs concernés. Les investissements potentiels sont évalués et notés par rapport à un ensemble d’effets de développement escomptés concernant la famille, le genre, le social, le gouvernement, l’environnement, le secteur privé, le développement d’infrastructures, la résilience macro-économique et la réussite de l’entreprise. Afin de réduire la subjectivité et d’améliorer les prévisions, la banque utilise des indicateurs clés et des critères établis par le Groupe de coopération pour l’évaluation (GCE) pour justifier ses évaluations. Le GCE a été créé en 1996 par les chefs du département de l’évaluation des banques multilatérales de développement afin d’harmoniser les méthodologies d’évaluation et les indicateurs de performance. Ces derniers reflètent les meilleures pratiques, résument le mandat et les priorités stratégiques de la banque et expriment les réalités du continent africain via des résultats de développement explicites, quantifiés et suivis.

Un projet peut se justifier pleinement et avoir un impact potentiel sur le développement mais il peut arriver que le secteur privé puisse le prendre en charge. Le concept d’additionnalité permet aux organismes de financement du développement d’estimer si le financement est pleinement utilisé et si les effets potentiels sur le développement sont maximisés. Le GCE estime que la participation des organismes de financement du développement aux OSP accroît l’additionnalité lorsque celle-ci permet d’atteindre un ou plusieurs des objectifs suivants: baisse de la perception de l’exposition aux risques politiques; meilleure répartition des risques entre public et privé; ou amélioration de la qualité d’un projet sur les plans environnemental, social et du développement. Le concept d’additionnalité est intéressant car il permet aux institutions financières axées sur le développement d’ajouter de la valeur aux OSP pour les transformer et les rendre propices au développement. Ceci est important pour garantir que les objectifs d’inclusion économique et sociale sont atteints et que l’argent va à des projets pertinents.

Les indicateurs sociaux de l’évaluation des résultats des OSP en matière de développement

L’évaluation des effets sociaux des projets inclut la mesure des résultats à l’échelle communautaire, notamment la santé publique, l’égalité hommes-femmes et l’allègement de la pauvreté. Ceci implique d’examiner les indicateurs spécifiques liés aux résultats générés par les projets. Ainsi, les indicateurs des projets éducatifs peuvent inclure le nombre d’étudiants instruits quand ceux liés à l’amélioration de l’accès à des projets liés à la santé privilégient le nombre de personnes ayant bénéficié de soins médicaux. Les indicateurs concernant le nombre d’emplois féminins, d’emplois pour les travailleurs qualifiés ou semi-qualifiés et les emplois pour les jeunes peuvent décrire les avantages conférés aux personnes les plus marginalisées de la société (femmes, minorités et autres groupes défavorisés).

Un accent particulier est mis sur les avantages pour les plus pauvres, qu’on peut mesurer notamment via le nombre de bénéficiaires à faibles revenus visés et la proportion de bénéficiaires vivant dans des régions rurales ou reculées. Les effets ont plus de poids lorsque les projets concernent des pays fragiles ou en situation post-conflit. L’impact des projets concernant la stabilité des revenus, l’accès à des biens et services en plus grand nombre ou de meilleure qualité, est aussi évalué.

Si le projet génère des externalités négatives, par exemple un déplacement de population, l’évaluation examine le nombre de personnes ou d’entreprises affectées et la conformité des indemnisations avec les meilleures pratiques internationales. Pour atténuer les externalités négatives, ou dans le cadre d’activités liées à la responsabilité sociale des entreprises, les chefs de projet peuvent mettre en place des programmes de développement communautaire. Ceux-ci sont souvent secondaires et considérés comme tel dans l’évaluation mais leurs résultats sont reconnus, documentés et suivis. Les effets secondaires peuvent être transformationnels, par exemple les projets élargissent l’accès d’autres personnes à l’infrastructure économique et sociale dans le bassin de population.

Concernant le développement du secteur privé, les projets ciblant les acteurs du marché mal desservis sont jugés bénéfiques du point de vue de l’inclusion économique et sociale. Les indicateurs spécifiques évalués incluent le nombre de prêts consentis aux intermédiaires financiers prêtant aux micro et petites entreprises, le nombre de petits exploitants agricoles bénéficiant d’un projet, le volume d’affaires entre le projet et les petites entreprises locales, et la formation et le transfert de technologie. Les avantages pour les plus défavorisés, qui apportent une mesure positive ou corrective, sont aussi évalués, comme en témoigne le programme d’Autonomisation économique des populations noires appliqué en Afrique du Sud.

Le fonds d’investissement privé dans le secteur de la santé approuvé en 2009 est un exemple de projet accepté pour financement par la BAD. Le fonds se focalise sur l’assurance-santé et la production et distribution de produits pharmaceutiques en Afrique subsaharienne. Les entreprises qui investissent génèrent des résultats allant surtout aux familles, avec un impact positif social, sur l’égalité hommes-femmes et sur le développement du secteur privé via un soutien aux PME. Le fonds entend créer 1 750 emplois, assurer 600 000 consultations externes et offrir une assurance santé à 450 000 personnes par an en investissant dans 20 à 30 PME sous-exploitées.

Le cadre d’évaluation entend aussi déceler les projets peu efficaces sur le développement pour en améliorer la conception ou les supprimer des propositions en attente. Par exemple, la qualité d’un projet agroalimentaire a été jugée insatisfaisante car les termes de la concession sous-jacente étaient défavorables pour le gouvernement et les communautés dans la région. L’évaluation a montré que le partage des avantages entre les parties prenantes penchait en faveur des investisseurs étrangers et n’était pas conforme aux meilleures pratiques internationales et du secteur. Grâce à l’évaluation, la banque a agi comme un honnête courtier et corrigé la transaction pour qu’elle soit conforme à son mandat.

Évaluation des effets inclusifs du développement

Récemment, les efforts de développement ont dû impérativement dépasser la notion de croissance forte et durable pour inclure la croissance partagée axée sur le recul de la pauvreté. Le recentrage de la communauté internationale du développement vers la croissance inclusive exige de redéfinir le cadre d’évaluation pour rendre mieux compte de l’inclusivité, notamment de son impact social. Dans la pratique, insérer des indicateurs ayant une dimension intégrative dans le cadre d’évaluation implique de modifier les indicateurs sectoriels existants. En fournissant un ensemble de critères et d’indicateurs mesurables clairs et précis pour étayer les évaluations, l’outil d’évaluation améliore la prise en compte de l’inclusivité dans les projets.

Par exemple, dans les projets prévoyant des lignes de crédit pour les PME, les indicateurs comme la part des prêts pour les États fragiles ou la proportion de bénéficiaires issus de groupes ruraux ou mal desservis, deviennent plus intéressants que les indicateurs s’intéressant uniquement au niveau d’assistance aux PME. Alors que le nombre d’emplois est un indicateur clé pour le GCE, pour appréhender l’inclusivité, les évaluations doivent aller plus loin et examiner par exemple le nombre de postes qualifiés/non qualifiés, l’emploi de locaux par rapport à l’emploi des étrangers, et l’emploi permanent par rapport à l’emploi saisonnier. Il doit aussi souligner la dimension qualitative des projets, par exemple évaluer si une opération est génératrice d’emplois productifs dans une région rurale mal desservie avec des possibilités d’emploi limitées. Les institutions de financement du développement peuvent garantir aux chefs de projet ces types de résultats dans les transactions moyennes et à peu de frais en regroupant les projets individuels et les programmes d’assistance technique.

Pour les banques de développement comme la BAD, il est essentiel d’utiliser des outils d’analyse ex-ante coûts/bénéfices tenant compte de la valeur ajoutée de leurs interventions et du degré de promotion des effets du développement. Le cadre et les outils soutiennent la responsabilisation des parties prenantes, servant de mécanisme par lequel les institutions prouvent l’utilisation efficiente des ressources de leurs interventions et les effets tangibles visibles sur le terrain. Mais des problèmes subsistent quant au dynamisme et à la réactivité du cadre face aux nouvelles priorités, comme le modèle du développement inclusif. Les cadres doivent pouvoir s’adapter facilement et être flexibles pour tenir compte des dimensions quantitative et qualitative des interventions. Les indicateurs doivent être SMART – spécifiques, mesurables, applicables, pertinents et assortis d’échéances – et les évaluations doivent rester prévisibles pour minimiser les erreurs de mesure et permettre une évaluation de la performance temporelle.