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La dynamique de l'économie politique est importante pour l'intégration régionale en Afrique

3 juillet 2015
ITC Nouvelles

L' économie mondiale est de plus en plus intégrée, une avancée marquée par l'omniprésence des chaines de valeur mondiales et régionales. À cela s'ajoute la prolifération d'accords de coopération économique bilatéraux, régionaux, méga-régionaux et interrégionaux et des initiatives d'intégration.

L'Afrique, continent moins développé mais émergeant rapidement, ne fait pas exception, même se elle occupe une position particulière – paradoxale, diraient certains. Alors qu'elle s'est fixé un programme régional très ambitieux, elle accueille une multitude d'organisations et groupements régionaux caractérisés en général par une lourde – mais souvent faible – institutionnalisation. Huit de ces organisations régionales, les communautés économiques régionales (CER), sont les piliers de l'intégration économique du continent, sous l'égide des 54 pays membres de l'Union africaine (UA).

L'un des buts de l'UA est de favoriser le commerce intra-africain et de créer un marché continental intégré, notamment à travers la création d'une zone de libreéchange continentale (ZLEC) d'ici à 2017. Or, l'Afrique est encore vraisemblablement le continent le moins bien intégré, malgré le manque de données valables et le fait que le vaste secteur informel n'est en général pas pris en considération. Les lacunes entre les principaux engagements au niveau régional (sans parler de la vision) et leur mise en oeuvre au niveau national sont flagrantes. L'attention a donc été concentrée en général sur l'état de l'intégration économique régionale en Afrique, ses éventuels bénéfices pour le développement durable, le mérite des objectifs fixés, la crédibilité des engagements pris et la capacité de les respecter. Cela a souvent donné lieu à des débats animés entre optimistes et pessimistes et à des discussions sur comment il fallait voir l'intégration économique en Afrique: un verre à moitié plein ou à moitié vide? Alors que cela concerne surtout des attentes au sujet de la forme que devrait prendre l'intégration régionale, une référence – ce qui compte vraiment – pourrait ne pas être essentielle.

Étonnamment, la dynamique de l'économie politique en matière de coopération et d'intégration en Afrique a reçu peu d'attention. Tout comme dans les autres régions du monde, les processus régionaux en Afrique sont complexes. Ils impliquent de nombreuses parties prenantes avec différents intérêts et contextes historiques, culturels, politiques,institutionnels, sociaux et économiques. Les interactions entre les objectifs économiques et d'autres dimensions régionales telles que la coopération politique, la paix et la sécurité, la gestion des ressources naturelles et la santé, sont souvent mal comprises et par conséquent rarement prises en considération.

Or, cette dynamique est essentielle pour expliquer la forme, la trajectoire et la vitesse de l'intégration économique en Afrique. Elle peut aider les observateurs à comprendre par exemple les nombreuses affiliations de tous les pays africains à plus d'un groupement régional. Elle peut également aider à identifier les opportunités et à concentrer les efforts en faveur de l'intégration régionale et d'une meilleure gestion des obstacles et difficultés qui l'entravent. En outre, elles peuvent aider à décrire la faisabilité politique, pas seulement technique, des réformes spécifiques et les types de coalition qui pourraient contribuer à résoudre les problèmes liés à la dynamique régionale.

Tout cela aiderait les décideurs politiques à trouver une marge de manoeuvre et décider s'ils doivent essayer de i) modifier les incitations au comportement actuellement en place, ii) en quelque sorte éviter les incitations actuelles à travers des approches alternatives, iii) s'adapter aux comportements et incitations actuels, ou iv)attendre des circonstances plus propices avant d'agir.

Malgré la grande diversité de situations en Afrique, certains éléments et facteurs communs concernant les processus d'intégration économique régionale semblent émerger. (P. Brenton et B.D. Hoffman (2015), Political Economy of Regional Integration in sub-Saharan Africa, Groupe de la Banque mondiale, www.ecdpm.org/peria).

Premièrement, l'intégration économique a besoin de défenseurs. Ils ne peuvent pas venir de l'extérieur même si les facteurs et les acteurs internationaux ont une influence. Cependant, des grands pays dominants, ou une coalition de pays, donnent en général le ton et la vitesse de l'intégration régionale. Ils peuvent favoriser les initiatives régionales, mais parfois aussi les entraver. Pensez à l'Afrique du Sud dans l'Afrique australe, le Kenya et ce que certains ont appelé la 'coalition des volontaires', avec l'Ouganda et le Rwanda dans le corridor nord de la Communauté d'Afrique de l'Est, ou le Nigéria en Afrique de l'Ouest. Les défenseurs peuvent comprendre les acteurs du secteur privé, comme mentionné plus bas.

Deuxièmement, la taille des CER a un impact sur sa dynamique, les groupements plus grands étant confrontés à des plus grands défis pour concilier les intérêts de leurs membres. Si cela peut influencer la mise en place du programme, il semblerait que l'impact est encore plus grand sur la transposition et la mise en oeuvre des engagements régionaux au niveau national et sur la capacité à surmonter les problèmes de coordination.

Troisièmement, alors que la plupart des CER sont fortement institutionnalisées, la réussite est plus effective dans les domaines où les CER se fondent sur une intégration économique fonctionnelle de bas en haut, basée sur des initiatives du secteur privé et des parties prenantes civiles et sur des intérêts spécifiques. Elles s'expriment souvent d'abord au niveau national et ne sont pas nécessairement institutionnalisées au niveau régional.

Quatrièmement, les CER jouent un rôle important de signalement, ouvrant la voie à une plus grande intégration économique et offrant une importante légitimité politique. Or, le contexte propice à l'action peut plus facilement être créé autour d'objectifs spécifiques et d'un ensemble plus réduit de priorités centrées sur des intérêts nationaux importants des élites dirigeantes et économiques. Dans ce contexte, les mécanismes de suivi peuvent aider à augmenter la transparence en matière de mise en oeuvre tout en offrant des incitations supplémentaires à remplir les engagements.

Enfin, la communauté internationale, les donateurs en particulier, a joué jusqu'à présent un rôle de fournisseur de soutien technique et financier à l'intégration économique de l'Afrique. La forte dépendance des CER vis-à-vis des donations peut empêcher un pays donné ou un groupe de pays de s'approprier davantage les organisations régionales, les politiques et les programmes et donc bloquer le processus de développement institutionnel par des acteurs nationaux étatiques et non-étatiques, qui est adapté au contexte régional.

Les donateurs classiques ont souvent ignoré certaines dynamiques d'économie politique relatives à l'intégration régionale en Afrique. Le fait de soumettre les stratégies et les efforts de soutien des donateurs à un examen continu et régulier de l'économie politique compenserait sainement des approches souvent bien intentionnées mais mal ciblées, et aiderait à diriger les interventions vers une approche interactive.

Une approche plus habile du point de vue politique, fondée sur un ensemble pragmatique et ciblé de priorités et informée par ces dynamiques, est plus susceptible d'aboutir à la coopération et à l'intégration régionales recherchées par les Africains et leurs partenaires.