¿Vale la pena salvar la globalización?

Gracias por invitarme a pronunciar la Conferencia J. Douglas Gibson. Es para mí un gran honor seguir los pasos de quienes me antecedieron en esta conferencia.

«Globalización» es un término usado en exceso que puede parecer carente de significado.

Pero hay algo evidente en los flujos transfronterizos de mercancías, servicios, capital, personas, tecnologías e incluso ideas, que son más polémicos y son objeto de una mayor oposición desde la caída del muro de Berlín en 1989.

En los Estados Unidos, uno de los candidatos promete acabar con los acuerdos comerciales, imponer aranceles a los productos chinos y construir un muro en la frontera con México.

En el otro extremo del espectro político, millones de estadounidenses muestran su entusiasmo por una visión muy diferente para resolver los problemas económicos de los pobres y la clase media, a pesar de que es una visión que considera los acuerdos comerciales, desde el TLCAN hasta el Acuerdo de Asociación Transpacífico, con el mismo desdén.

Al otro lado del Atlántico, el Reino Unido decidió en junio separarse de la Unión Europea, pues la mayoría de los votantes se dejaron convencer por los llamamientos para «volver a controlar» la inmigración y las políticas reglamentarias de las instituciones supranacionales de Bruselas.

De Finlandia a Francia, de Dinamarca a Hungría e incluso Alemania, los partidos euroescépticos están al alza. Lo que los une es su desprecio no solo por los inmigrantes y refugiados, sino también por el internacionalismo al que oponen el Estado nación.

También los partidos tradicionales han perdido parte de su entusiasmo por el comercio y la inversión. Probablemente han oído acerca de las dificultades políticas que tiene Europa para celebrar el Acuerdo Económico y Comercial Global (CETA) con Canadá.

Aún puede celebrarse un acuerdo comercial entre Bruselas y Japón, que tiene en cuenta muchos de los puntos sensibles de la UE en materia de agricultura. Pero no se espera que la Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión (ATCI) entre la UE y los Estados Unidos se celebre en breve.

Montesquieu nos prometió en 1748 que el comercio cura «los prejuicios más destructivos» y que «donde hay comercio... nos comportamos con buenas maneras». Y así fue durante la mayor parte de la era posterior a 1945.

¿Qué ocurrió?

Si volvemos la vista a los inicios de este siglo, no resulta difícil imaginarse una reacción violenta contra la globalización. La Conferencia de Seattle de la Organización Mundial del Comercio terminó con un caos en las calles y un desacuerdo entre Norte y Sur en las salas de la reunión ministerial. Las crisis financieras reverberaban de Tailandia a Rusia y Argentina.

Pocos se habrían imaginado que la flecha que ahora apunta al corazón del orden mundial establecido no vendría de Asia, África o América Latina, sino del electorado de los Estados Unidos.

Mil millones de argumentos a favor de la globalización

He comenzado por exponer por qué habría que salvar la globalización. Pero esta charla trata de si vale la pena salvar la globalización.

Yo diré que sí y que los argumentos son tan convincentes que se pueden resumir en tan solo quince palabras.

Sin embargo, antes de pronunciar esas quince palabras, me gustaría hacer una pequeña encuesta entre ustedes sobre las tendencias recientes de la pobreza a nivel mundial. Les pido que elijan una entre cinco opciones.

¿Cuántos de ustedes creen que la población mundial que vive en condiciones de extrema pobreza ha aumentado un 50 % o más en los últimos 20 años? Recuerden, pregunto sobre el porcentaje y no por el número de personas, ya que la población mundial va en aumento.

¿Cuántos de ustedes creen que este porcentaje ha aumentado más del 25 %?

¿Cuántos creen que no ha variado?

¿Cuántos creen que el porcentaje de personas que viven en extrema pobreza ha descendido un 25 %?

Y por último, ¿cuántos creen que se ha producido un descenso de más del 50 %?
La respuesta es un descenso del 67 %. El porcentaje de seres humanos que viven en extrema pobreza se ha reducido aproximadamente dos terceras partes en los últimos veinte años.

Cuando era joven, la pobreza extrema era considerada un flagelo que nunca desaparecería. Ahora es algo que los gobiernos del mundo han prometido erradicar de aquí a 2030 a través de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas.

Y esto me lleva a argumento de 19 palabras a favor de salvar la globalización: La economía mundial abierta ha ayudado a sacar a más de mil millones de personas de la pobreza extrema.

Y corroboraré este argumento. Y también expondré por qué algo tan positivo —al menos en algunos círculos— es tan impopular.

Para hacerlo me centraré primordialmente en el comercio y la inversión, por tres razones.

En primer lugar, el comercio y la inversión están sujetos a todo un conjunto de normas legales internacionales que tienen importantes implicaciones para las empresas y las políticas nacionales. De igual modo, las decisiones políticas pueden frenar el comercio de bienes y servicios.

En segundo lugar, la organización que presido, el Centro de Comercio Internacional, trabaja para extender el alcance y los beneficios del comercio mundial a algunos de los países y comunidades más marginados del mundo.

Y en tercer lugar, el comercio y la inversión internacionales han desempeñado un destacado papel en el rápido crecimiento que ha reducido considerablemente la pobreza en amplias partes del mundo en desarrollo y, de forma, sumamente espectacular, en China.

Pero quiero hacer hincapié en que un componente fundamental de la globalización es la tecnología, que está aquí para quedarse y es responsable del increíble ritmo de los cambios económicos y sociales.

¿Por qué la apertura de los mercados mundiales es importante para la reducción de la pobreza?

Examinemos este último aspecto. Pensemos en las características de las economías en desarrollo: muchas personas que se dedican a actividades de baja productividad como la agricultura de subsistencia, servicios a pequeña escala y un enorme sector informal. Una parte crítica del proceso de desarrollo es lo que los economistas denominan «transformación estructural», que consiste básicamente en hacer que las personas y los recursos dejen de realizar trabajos de subsistencia y se dediquen a actividades más productivas.

El comercio interviene en este aspecto debido a que en los países en desarrollo los sectores que producen bienes y servicios no exportables suelen ser mucho más productivos que el resto de la economía. Debido a ello, sacar a las personas y el capital de los sectores que no participan en el comercio e introducirlos en empresas que producen bienes y servicios exportables hace que la economía sea más productiva en general.

Como cabe esperar, la apertura de los mercados mundiales permite que los países enganchen su vagón a la economía mundial y lo utilicen para su proceso de transformación estructural. Imaginen lo que habría sucedido si los socios comerciales hubieran cerrado la puerta en el instante que sectores influyentes de su industria nacional comenzaran a ponerse nerviosos debido a la competencia de Alemania Occidental, Japón, Corea o China. En primer lugar, no habría milagros económicos y la reducción de la pobreza sería mucho más lenta. Y en segundo lugar, nuestro dinero compraría mucho menos, porque todo, desde los coches a la ropa y los teléfonos, sería mucho más caro.

Los acuerdos de comercio, empezando con el sistema del GATT y la OMC, son fundamentales para mantener la apertura de los mercados. Mediante ellos, los gobiernos establecen reglas del juego claras y colaboran para identificar y formular políticas que imponen externalidades negativas a sus socios comerciales.

Brian McCaig, economista canadiense, ha estudiado lo que ha ocurrido en Viet Nam a partir de 2001, cuando un acuerdo comercial bilateral con Washington redujo los aranceles que sus bienes debían pagar en el mercado estadounidense. En los tres años posteriores a la firma del acurdo, que allanó el camino para que Viet Nam ingresara en la OMC, las exportaciones de prendas de confección vietnamitas casi se cuadruplicaron. Las tasas de pobreza se redujeron al doble de la velocidad que en los cuatro años anteriores a 2001. Siete millones de personas salieron de la pobreza. Un número relativamente reducido de nuevos empleos industriales basados en la exportación —unos 250 000— estimularon la creación de muchos otros empleos locales, lo se tradujo en una mayor productividad en las explotaciones agrícolas al tenerse que adaptar a utilizar menos mano de obra. Es así como el comercio puede contribuir a la transformación estructural.

Y, desde luego, Viet Nam no es el único ejemplo. Hace algunos años, la Comisión de Crecimiento y Desarrollo del economista Mike Spence, ganador del Premio Nobel, estudió el historial de crecimiento de algunos países durante la posguerra. Descubrió que todos los países que habían logrado mantener un alto crecimiento durante largos períodos habían hecho un uso activo de la economía mundial como fuente tanto de demanda como de conocimientos técnicos. En sus palabras, estos países «importaban lo que mundo sabía y exportaban lo que el mundo quería». Ambos lados de la ecuación son importantes, pues la generación de valor añadido y la diversificación son necesarias para mantener el crecimiento ante las inevitables variaciones de los precios de las materias primas, que los canadienses conocen muy bien.

Los acuerdos de comercio han hecho posible el crecimiento basado en los intercambios. Los estudios del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo señalan que existe una correlación positiva evidente entre el desempeño comercial de un país y sus progresos en materia de salud, educación y reducción de la desigualdad.

De hecho, son los países y comunidades más marginados del comercio e inversión internacionales —o que solo han estado conectados con ellos en calidad de proveedores de materias primas— los que se enfrentan a los retos de desarrollo más urgentes.

Ahora bien, esta noche, el porcentaje de niños que se irán a la cama con hambre será el menor de la historia. Las desigualdades entre la población mundial en su conjunto se están reduciendo y las tasas de pobreza nunca han sido más bajas. Y el comercio, al igual que la globalización económica en general, es parte de esa historia.

Canadá tiene algunas lecciones que ofrecer al mundo

Espero haber comenzado a convencerles de que vale la pena salvar la globalización. Ahora me referiré a cómo podríamos salvarla.

Sin embargo, primero quiero hablar un poco acerca de Canadá. No porque quiera halagar a un público canadiense (aunque todos ustedes parecen muy agradables). Lo cierto es que Canadá ofrece más que unas cuantas lecciones para nuestro debate.

Basta con pensar en la deprimente situación política en muchas economías avanzadas que expuse al comienzo de esta intervención. Y ahora pensemos en Canadá y la promoción de los méritos de las sociedades abiertas que hace el Primer Ministro Justin Trudeau.

Sin duda, no todos los habitantes del país comparten estas creencias. Mientras que muchos canadienses piensan que una mano tendida es la mejor manera de ayudar a los recién llegados a integrarse, otros no están de acuerdo.

Y tampoco es verdad que los canadienses sean partidarios inconscientes de los acuerdos de comercio. Este país ha producido algunos de los críticos mas perspicaces de los derechos que el TLCAN y acuerdos similares otorgan a los inversores privados para demandar a los gobiernos por la adopción de medidas reglamentarias.

En las elecciones de 1988, más de la mitad de los canadienses votaron por partidos que se oponían a un nuevo acuerdo de comercio con los Estados Unidos, aunque los caprichos del sistema electoral hicieron que los Conservadores de Brian Mulroney, que apoyaban el acuerdo de libre comercio, salieran vencedores.

Sin embargo, una generación más tarde, los canadienses saben que el primer acuerdo de integración exhaustiva con los Estados Unidos no borró la frontera del mapa. Ni tampoco lo hizo el TLCAN. La atención médica gratuita no ha desaparecido, ni se ha bombeado agua a través del paralelo 49 mientras los canadienses observaban impotentes. De hecho, las encuestas indican que durante una buena parte de los últimos veinte años, los valores canadienses se han apartado de forma significativa de los estadounidenses, a pesar del aumento de los lazos comerciales y de inversión.

Así pues, ¿por qué resulta sospechoso que en Canadá no haya populismo económico en este difícil otoño para las sociedades liberales? Bob Wolfe probablemente diría que se escribirán un montón de tesis doctorales sobre este tema. Yo creo que una conferencia reciente pronunciada por la Ministra de Comercio Chrystia Freelan en la London School of Economics presenta algunas pistas ilustrativas acerca de esta excepción canadiense.

En una charla titulada «Hacer crecer el crecimiento de forma progresiva», Freeland primero se explayo ampliamente sobre la importancia de reforzar el poder adquisitivo de la clase media. A continuación habló de la combinación de unas fronteras seguras y una orgullosa política multicultural que ha hecho de Canadá un país de acogida casi único para los inmigrantes.

Y solo después de eso, Freeland fue al grano, es decir, los acuerdos de comercio. Habló de los pasos que el gobierno tuvo que dar para que el CETA no limite la capacidad de los gobiernos para regular en el interés público. Y también habló sobre la importancia de garantizar que las empresas de todos los tamaños puedan beneficiarse de los acuerdos de comercio, aspecto al que volveré más adelante.

Debido a que Canadá siempre ha tenido que equilibrar su necesidad de acceder al gigantesco mercado de su vecino con las exigencias de la política nacional, cuenta con una ventaja respecto a otros países a la hora de establecer un equilibrio entre los acuerdos de comercio y las prioridades nacionales.

En 1854, incluso antes de la Confederación, el Tratado Elgin-Marcy liberalizó el comercio de diversas materias primas entre la Norteamérica británica y los Estados Unidos. De hecho, la denuncia unilateral de este tratado por Washington contribuyó a que los políticos de este país formaran el Dominio de Canadá en 1867. Tras una década de intentos fallidos de negociar la reciprocidad con los estadounidenses, Sir John A. MacDonald introdujo el régimen de altos aranceles denominado Política Nacional.

Y si creen que las elecciones canadienses de 1988 fueron las primeras en oponerse a un acuerdo de comercio, se equivocan. Los liberales de Sir Wilfrid Laurier perdieron el poder en 1911 cuando los votantes rechazaron su propuesta de tratado con Washington para reducir mutuamente los aranceles, pues temían que allanara el camino a la anexión.

Huelga decir que los Estados Unidos siguieron siendo el principal socio comercial de Canadá y la relación con el mercado estadounidense preocupó a las empresas y élites políticas canadienses durante décadas, como lo sigue haciendo.

En 1949, J. Douglas Gibson, cuyo nombre lleva esta conferencia, publicó una serie de ensayos de destacados economistas canadienses, denominada La economía de Canadá en un mundo en pleno cambio (Canada’s Economy in a Changing World). La relación de Canadá con los Estados Unidos era una de las principales inquietudes de los autores de este libro. Proponían opciones que iban desde unos aranceles discriminatorios contra los Estados Unidos - algo que, como Gibson señalaba acertadamente, habría infringido los principios del incipiente sistema del GATT - hasta un acuerdo de libre comercio, una unión aduanera e incluso la unión política de pleno derecho.

Lester Pearson comparó en una ocasión la posición de Canadá junto a los Estados unidos con «vivir con tu esposa»: «A veces es difícil vivir con ella, pero siempre es imposible vivir sin ella». Y no bromeaba. En 2014, las exportaciones de Canadá a los Estados Unidos representaban un 20 % de su PIB.

Actualmente, cada vez son más las personas que comprenden lo que quería decir este antiguo primer ministro. También los socios comerciales se han convertido en algo sin lo que no se puede vivir. Y las tensiones entre los intereses externos y las políticas nacionales se intensifican.

Me parece que podemos sacar dos lecciones de la experiencia de Canadá:

La primera es que los gobiernos pueden elegir el tipo de integración que desean lograr.
La segunda es que dentro de estas opciones, los gobiernos tienen un margen considerable para adoptar políticas nacionales. Deben aprovechar al máximo este margen y utilizarlo para proteger las prioridades nacionales clave.

Canadá lo ha hecho, en ocasiones, de formas sin precedentes: en los años cincuenta, cuando las tasas de cambio fijas eran la norma, Canadá decidió dejar flotar su moneda ante el dólar estadounidense, con lo que su política monetaria obtuvo una mayor flexibilidad para amortiguar los efectos de los flujos transfronterizos de capitales que en realidad no podían controlar. Las tasas de cambio fijas y la libre circulación de capitales son algo habitual hoy en día.

Y debemos decirlo con toda claridad: las obligaciones comerciales de Canadá no le han impedido mantener tasas más progresivas del impuesto sobre la renta que los Estados Unidos, lo que le ha permitido financiar la cesta algo más amplia de servicios y bienes públicos que prefieren los canadienses.

Y también pensar a nivel mundial y actuar a nivel nacional.

El estancamiento de los ingresos de grandes partes de la sociedad en numerosas economías avanzadas ha dado lugar a una creciente inquietud, pues las personas temen un deterioro de las perspectivas para ellos y sus hijos.

Gran parte de todo ello tiene muy poco que ver con el comercio. Desde que los primeros telares acabaron con los empleos de los tejedores a finales del siglo XVIII, la tecnología ha aumentado la productividad, pero ha puesto en peligro los puestos de trabajo de los seres humanos. La automatización de las últimas décadas ha acabado con millones de empleos industriales y administrativos que requerían competencias relativamente bajas en los países desarrollados. Y ahora, robots cada vez más inteligentes parecen poder sustituir a categorías enteras de trabajadores, desde conductores de camiones hasta abogados. Aún estoy esperando el primer referendo en contra de la tecnología.

Entretanto, las decisiones de política nacional han rebajado los impuestos a las clases adineradas y desalentado la sindicalización, lo que ha exacerbado las desigualdades y presionado a la baja los salarios de los sectores productores de bienes y servicios no exportables.

Pero el comercio también ha sido un factor. Aunque los economistas estiman que la tecnología eliminó hasta cuatro empleos por cada uno perdido debido al comercio, esos puestos de trabajo industriales que sacaron de la pobreza a millones de personas en Viet Nam probablemente hicieron que algunos trabajadores de Carolina del Norte perdieran su trabajo. En los sectores productores de bienes y servicios exportables, las perspectivas de deslocalización, tanto reales como irreales, han debilitado la posición negociadora de los trabajadores ante el capital.

Lo cierto es que en el auge del optimismo despertado por la globalización en los años noventa y principios del siglo XXI, las élites políticas y empresariales no tuvieron plenamente en cuenta las consecuencias que tendrían en la distribución de la riqueza los acuerdos regionales multilaterales y regionales que firmaban. Mi antiguo jefe, Pascal Lamy, Director General de la OMC, fue una honorable y temprana excepción. Esto se produjo a pesar de que la teoría del comercio predice claramente que la apertura de los mercados perjudica a algunas personas, si bien beneficia a la sociedad en su conjunto.

La inclusividad ahora figura en el orden del día de todos, desde Davos hasta el FMI. Esta exige que se actúe tanto a nivel del comercio internacional como de la política social nacional.

Veamos primero el aspecto internacional. Un aspecto importante para que el comercio sea más inclusivo, ya sea en Canadá o en países en desarrollo, reside en extender sus beneficios a las empresas pequeñas y medianas, y a las empresarias. El Gobierno canadiense, como ya he dicho, ha hecho hincapié en ello. En todos los países, las pymes son la columna vertebral de la economía y representan la gran mayoría de las empresas y de los empleos. Y una gran parte de ellas son propiedad de mujeres. Las empresas que participan en el comercio crecen con más rapidez, se hacen más productivas y pagan salarios más altos. Si un mayor número de pymes participa en el comercio, estos beneficios se extienden a una mayor parte de la fuerza laboral.

Al negociar acuerdos de comercio, los gobiernos deben dar prioridad, en la medida de lo posible, a aspectos que prometen generar beneficios para una amplia base. Una lección aprendida este año pasado es que el capital político a favor de dichos acuerdos debe utilizarse de forma muy cauta.

Por definición, la reducción de los costos fijos relacionados con el comercio genera beneficios desproporcionados para las empresas más pequeñas. La aplicación del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la OMC reduciría los trámites burocráticos relacionados con el comercio y los costos de llevar las mercancías al otro lado de la frontera

La cooperación internacional para reducir la carga reglamentaria y los costos derivados de las normas que deben cumplir los productos y otras medidas no arancelarias tendría un beneficio desproporcionado para las pymes. Varios estudios recientes del ITC muestran que el aumento de la carga reglamentaria asociada a las normas que deben cumplir los productos y las regulaciones afectan dos veces más al desempeño de las exportaciones de las pymes que el de las empresas más grandes. Los gobiernos, empresas multinacionales y organismos normativos tienen un amplio margen para reducir esta costosa duplicación sin poner en peligro la calidad de los productos o la salud y seguridad públicas.

Las pymes a menudo deben esforzarse para encontrar oportunidades en los mercados internacionales debido a la falta de información, financiación y redes de empresas. Las inversiones complementarias en el lado de la demanda pueden desempeñar un papel crucial para ayudarlas a colmar la brecha entre hacer posible el comercio, que es lo que hacen los acuerdos negociados, y participar en el comercio.

Es por ello que el ITC ofrece instrumentos de inteligencia comercial gratuitos que arrojan luz sobre las medidas arancelarias y no arancelarias a las que se enfrentan las empresas en los mercados de destino. Es por ello que ayudamos a los formuladores de políticas a saber cómo mejorar el entorno empresarial para el comercio. Y es por ello que colaboramos con empresas y organismos de promoción del comercio y las inversiones a fin de ayudar a las pymes, en particular las de las economías en desarrollo más marginadas, a incrementar su competitividad y conectarse con las cadenas de valor internacionales.

Este mismo año, Ottawa puso en marcha un programa denominado CanExport, que ofrece ayuda financiera para que las pymes realicen estudios de mercado, visiten mercados potenciales, participen en ferias comerciales y modernicen sus materiales de marketing para alcanzar nuevos objetivos.

Digamos simplemente que este programa nos parece muy parecido a lo que hacemos en el ITC. Esperamos que este programa ayude a las pymes canadienses a incursionar en los nuevos mercados de rápido crecimiento de Asia y África, y revierta la reciente tendencia a la baja en el número de pymes canadienses que exportan. Nuestra experiencia en los países en desarrollo demuestra que medidas comparables pueden ayudar y han ayudado a las pymes a entrar en contacto con nuevos mercados y contribuido al empleo y al aumento de los ingresos.

Pasemos ahora a la política social nacional. Probablemente sea este el frente más importante para calmar la ira proteccionista en las economías avanzadas.

Como ya hemos visto, la tecnología, las políticas y, en menor medida, el comercio contribuyen a la inseguridad del empleo y de los ingresos. Los gobiernos deben dar una respuesta equilibrada para hacer frente a las perturbaciones y los efectos distributivos. Lo que más se necesita son inversiones en capital humano, educación y competencias profesionales, así como en formación profesional, para que las personas correspondan mejor a las oportunidades de trabajo. Este ámbito será clave para ayudar a que los ciudadanos se enfrenten a los efectos de la apertura comercial y, lo que es más importante, al cambio tecnológico.

Las políticas laborales activas deberán ir acompañadas de medidas para reducir los efectos del desempleo y explorar, por qué no, la posibilidad de introducir una renta universal básica, como se hace actualmente en Canadá, Finlandia y Utrecht (Países Bajos).

Las políticas en materia de ingresos, como el seguro de desempleo, el aumento del salario mínimo y los complementos salariales, son otras opciones que debemos considerar. Las políticas en materia de innovación e inversión en investigación y desarrollo serán cruciales. Posiblemente haya que subir los impuestos. Y hablando de impuestos, la cooperación internacional para frenar la elusión fiscal de las empresas podría ayudar a los gobiernos a recaudar ingresos.

Todo ello apunta a que es necesario sincronizar mejor las políticas nacionales con el comercio a fin de lograr una mayor competitividad y progreso social.

En resumen, los gobiernos deben estar dispuestos a gastar más dinero para que los ciudadanos sigan apoyando la globalización. Y tienen que gastarlo de forma inteligente para ayudar a que los ciudadanos progresen con la globalización.

La honestidad política de este tipo es valiente. Y se necesitará más de ella para reforzar el cada vez más frágil consenso social en el que se sustenta la apertura de los mercados. Los dirigentes deben ponerse a la cabeza de su electorado. El comercio, al igual que la tecnología, es positivo para la mayoría de la población, pero no para todos, de modo que una mayor apertura de los mercados debe ir acompañada de una política social más distributiva. Una retirada detrás de las barreras proteccionistas no puede volver a crear empleos industriales en números significativos. En los países ricos dañaría el poder adquisitivo de los consumidores más pobres. Y en el mundo en desarrollo haría descarrilar el crecimiento y la reducción de la pobreza.

En resumen, vale la pena salvar la globalización. Un programa basado en una apertura de los mercados que favorezca la inclusión y aproveche el cambio tecnológico, con más redistribución y honestidad política podría contribuir a salvarla. Y si creen que esta agenda no es realista o resulta demasiado onerosa, pues bien, consideren los costos de una reacción violenta contra ella.

Muchas gracias por su atención.