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¿Quién requiere un trato especial y deferenciado?

1 julio 2014
ITC Noticias
El trato especial y diferenciado sigue siendo una parte importante del sistema multilateral de comercio. Sin embargo, las definiciones no son claras y las prácticas varían entre los países. No existe un acuerdo en cuanto a los beneficiarios y el crecimiento económico podría disminuir el número de PMA y países de ingresos bajos.

¿Cómo pueden las políticas comerciales apoyar el desarrollo? Hace 50 años se introdujo y puso en práctica el concepto de Trato Especial y Diferenciado (TED) a través del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP). Esto permitía conceder mejores condiciones comerciales a los PED, y los aranceles preferenciales del SGP eran uno de los pilares fundamentales. Esta discriminación evidente entre países está permitida por las normas de la Organización Mundial del Comercio (OM C). Sin embargo, debido a que el SGP se ejecuta a través de los planes nacionales, existen variaciones entre los distintos países donantes.

En los años 60, los conceptos 'tercer mundo' y 'país en desarrollo' tenían significados claros, por lo que los beneficiarios eran obvios. Cincuenta años después, estos términos parecen más difusos. Algunos antiguos PED se han hecho ricos: Singapur, por ejemplo, en 2012 registraba unos ingresos per capita de $EE .UU. 52.050. Estos países de altos ingresos se han 'graduado' del SGP o de otras medidas del TED con poca controversia. Recientemente, incluso algunos países de ingresos medios se han graduado del sistema presuponiendo que 'ya no lo necesitan'. Se han acordado algunos principios en la OM C, sin embargo, las prácticas siguen siendo variadas entre los distintos países donantes y, en gran parte, el TED continúa cambiando.

¿Qué países necesitan recibir un TED?

Clasificados de acuerdo con los grupos de ingreso del Banco Mundial, la figura muestra la participación de distintos grupos de PED en el total mundial en 2009, en referencia a la economía, población, pobreza y el comercio. Hemos clasificado a China individualmente debido a su reciente cambio de país de ingreso mediano bajo (PIMB) a ingreso mediano alto (PIMA).

Antes, todos estos grupos habrían podido beneficiarse del SGP. Sin embargo, la reforma del SGP realizada por la Unión Europea (UE) a principios de 2014 refleja que esto ya no es tan sencillo. La UE ha cancelado el SGP para los PIMA. Como consecuencia, China perderá este beneficio en la UE, ya que recientemente ha superado el umbral de ingresos pertinente (en 2012 estaba fijado en $EE .UU. 4.086 per capita). De ahí que, dentro de la esfera del SGP, ya no existe un consenso sobre el significado de PED ni sobre los países con derecho a recibir estos beneficios. Esta nueva práctica de la UE difiere de otros planes de SGP pero también de la clasificación utilizada normalmente para decidir el derecho a la ayuda para el desarrollo.

Beneficios comerciales extendidos para los PMA: los regímenes libres de aranceles y de cuotas

¿El TED o el SGP debería concederse de la misma forma a todos los países beneficiarios o hay países que lo necesitan más que otros? Durante mucho tiempo ha existido un consenso en la OM C de que los países menos adelantados (PMA) se debían considerar una categoría especial que podía recibir mayores beneficios. Distintos países han aplicado este concepto a través de regímenes libres de aranceles y de cuotas (DFQF) para los PMA. Según la UNCTAD, 12 países desarrollados y seis PED han establecido regímenes de este tipo, con beneficios extendidos para los PMA. En las negociaciones de la Ronda de Doha, una meta ha sido establecer estos regímenes para los PMA como práctica general de la OM C.

No obstante, existe un problema con los accesos DFQF: los países más desfavorecidos tienen una capacidad de exportación limitada. Esto, a menudo, significa que las preferencias comerciales no son demasiado eficientes para generar comercio. Como muestra la figura, los países de ingresos bajos cuentan con un porcentaje alto de pobreza pero una participación muy pequeña en el comercio. Esto es un reto para los países o bloques comerciales con regímenes SGP. En el régimen SGP de Noruega, por ejemplo, los aranceles manufactureros son bajos pero la protección agrícola es muy alta, lo que significa que el acceso DFQF supone una preferencia arancelaria inmensa para muchos productos. A pesar de esto, el crecimiento de la importación de productos agrícolas de los PMA ha sido mínimo y Noruega ha reformado su SGP.

Además, en el futuro el acceso DFQF podría tener que enfrentarse a retos adicionales: mientras que el número de PMA se ha mantenido constante durante las últimas décadas, un crecimiento económico continuado podría reducir el tamaño de este grupo. En 2011, tan solo 29 de los 49 PMA pertenecían al grupo de los países con ingresos bajos. Datos recientes de 178 países (Services and Development: The Scope for Special and Differential Treatment in the GATS, Melchior y al., 2012) sugerían que el número de países de ingresos bajos había disminuido rápidamente (de 59 en 1999 a 34 en 2009). Es probable que esta tendencia continúe y genere una reducción del grupo de PMA, lo que a su vez hará que más países se 'gradúen'. Por tanto, la importancia de los beneficios extendidos para los PMA descenderá con el tiempo y dañará a los 'graduados'.

¿Más peldaños en la escalera del TED?

Ya que los 'segundos países más desfavorecidos' tienen mayor capacidad de exportación, el TED puede generar más comercio extendiendo los beneficios a los países de ingresos medios. En particular, los PIMB cuentan con un alto porcentaje de pobreza pero también con una gran participación en el comercio. Si obtienen un mejor acceso al mercado, no cabe duda de que el comercio crecerá y esto tendrá un impacto positivo en el desarrollo. Por otro lado, cuando los países ganan competitividad también se convierten en competidores más fuertes, lo que podría generar una resistencia a la liberalización en algunos grupos de interés.

El acceso DFQF de Noruega tuvo un impacto modesto en los PMA, por lo que se extendió a 13 países de ingresos bajos adicionales en una reforma del SGP en 2008. En 2013 también se otorgaron beneficios de SGP a los países de ingresos medios, aunque menos extensos que el DFQF. El umbral de población se marcó en 75 millones y países como la India quedaron excluidos. Esto probablemente fue en respuesta a la oposición de los agricultores noruegos que no estaban entusiasmados con conceder un acceso DFQF a los PIMB por miedo a la competencia agrícola de la India y de otros países con un gran potencial de exportación. A pesar de esta limitación, las reformas noruegas, especialmente la primera en 2008, se podrían considerar como generosas.

El régimen de SGP de Noruega se compone de tres peldaños: acceso DFQF para los PMA y países de ingresos bajos; un régimen intermedio para los PIMB, excepto los países grandes; y un 'SGP ordinario' para los PIMA. La razón de integrar un peldaño intermedio era evitar la graduación del acceso DFQF que generaría un deterioro devastador en términos de acceso al mercado. Es posible que esta cuestión pronto cobre importancia cuando los PMA y países de ingresos bajos disminuyan y muchos se 'gradúen'.

Otro enfoque a la distinción del TED son los llamados SGP+ de la UE y los EE .UU., que no se basan en los ingresos. En la UE, por ejemplo, se otorga a los países que ratifican y aplican convenciones internacionales relacionadas con los derechos humanos y laborales, el medio ambiente o la buena gestión pública.

Sin embargo, en la OM C el único grupo distinguido claramente en relación con el TED son los PMA. Esto se ha convertido en un asunto de litigios. Hace algunos años, la India recurrió al órgano de solución de diferencias de la OM C por uno de los acuerdos de SGP+ de la UE, el régimen 'países en lucha contra las drogas' para algunos países de América Latina. El veredicto sugirió que en el caso del TED/SGP la discriminación entre los subgrupos de los PED era posible, siempre que se relacione con criterios objetivos y generales relacionados con el desarrollo (Trade policy differentiation between developing countries under GSP schemes, Melchior, 2005). Un ejemplo sería utilizar el criterio de los ingresos (umbral del Banco Mundial u otro).

El TED sigue siendo una parte importante del sistema multilateral de comercio. Sin embargo, las definiciones no son claras y las prácticas varían entre los países. No existe un acuerdo en cuanto a los beneficiarios y el crecimiento económico podría disminuir el número de PMA y países de ingresos bajos. Es posible que esto lleve a serios problemas relativos a la graduación y distinción entre los PED. Para evitarlo solo queda esperar que la OM C y la UNCTAD establezcan unos principios más claros.