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Las dinámicas de la economía política son las más importantes para la integración regional en África

3 julio 2015
ITC Noticias

La economía mundial está cada vez más integrada; un desarrollo marcado por el dominio de las cadenas de valor regionales y mundiales. Esto se ha acompañado por la proliferación de acuerdos de cooperación bilaterales, regionales, mega-regionales e interregionales, así como por iniciativas de integración.

África, un continente menos desarrollado pero de rápido crecimiento, no es una excepción, a pesar de que ocupe un puesto especial, para algunos incluso paradójico. Si bien se ha fijado un programa regional muy ambicioso, en África encontramos una multitud de organizaciones y agrupaciones regionales que por lo general se caracterizan por una pesada, y, a menudo, demasiado débil institucionalización. Ocho de estas organizaciones, las comunidades económicas regionales (CER), son el componente fundamental para la integración económica del continente bajo la protección de la Unión Africana (UA).

Uno de los objetivos de la UA es fomentar el comercio intraafricano y crear un mercado continental integrado, entre otros, mediante el establecimiento de una zona de libre comercio continental (ZLCC) de aquí a 2017. No obstante, África continúa siendo el continente menos integrado económicamente, aunque es cierto que existe una falta de datos fiables y que no se suele tener en cuenta el gran sector informal. La brecha que existe entre los compromisos regionales (por no hablar de la visión) y su puesta en práctica a nivel nacional es evidente.

Por tanto, gran parte de la atención se ha centrado en el estado de la integración económica regional en África, en sus posibles beneficios para el desarrollo sostenible, en los méritos de los objetivos establecidos, en la credibilidad de los compromisos y en la capacidad para conseguirlos. Esto, a menudo, ha generado intensas discusiones entre los optimistas y los pesimistas, así como debates sobre si la integración económica en África se debería considerar como un vaso medio lleno o medio vacío. Si bien esto se refiere mayoritariamente a las expectativas de cómo debería ser la integración regional, es posible que no sea esencial contar con puntos de referencia, aunque sin duda sean importantes.

Sorprendentemente, se ha prestado poca atención a las dinámicas de la economía política de la cooperación y la integración en África. Al igual que ocurre en otras partes del mundo, los procesos regionales son complejos. Involucran a múltiples partes interesadas con diferentes intereses y antecedentes históricos, culturales, políticos, institucionales, sociales y económicos. La interacción entre los objetivos económicos y otras dimensiones regionales, como la cooperación política, la paz y seguridad, la gestión de recursos naturales o la sanidad, muchas veces no se entiende y, por tanto, se menosprecia.

Sin embargo, estas dinámicas son esenciales para explicar la forma, trayectoria y velocidad de la integración económica en África. Pueden ayudar a los observadores a entender, por ejemplo, por qué los países africanos son miembros de múltiples agrupaciones regionales. Además, pueden ayudar a identificar oportunidades, a fomentar la integración regional y a superar los obstáculos que la frenan. También pueden ayudar a describir la viabilidad política (no solo la técnica) de reformas específicas y los tipos de coaliciones que podrían contribuir a resolver los problemas de las dinámicas regionales.

Esto, por su parte, ayudaría a los formuladores de políticas a establecer su margen de maniobra y decidir si deben intentar i) alterar los incentivos de los comportamientos actuales, ii) evitar los incentivos actuales mediante enfoques alternativos, iii) adaptar los comportamientos e incentivos actuales, o iv) aguardar a circunstancias más propicias antes de actuar.

A pesar de la gran variedad de situaciones en África, están surgiendo una serie de características y factores comunes en lo que se refiere al proceso de integración económica regional. (P. Brenton y B.D. Hoffman (2015), Political Economy of Regional Integration in sub-Saharan Africa, Grupo del Banco Mundial, www.ecdpm.org/peria).

En primer lugar, la integración económica necesita defensores. Estos no pueden proceder del exterior de la región, aunque los factores y actores internacionales ejerzan cierta influencia. En el caso de los países grandes y dominantes, o las coaliciones de países, son estos los que marcan el ritmo de la integración regional. Pueden fomentar pero también frenar las iniciativas regionales. Pensemos en Sudáfrica, en Kenya y en los que algunos han denominado 'la coalición de los dispuestos' con Uganda o Rwanda a lo largo del corredor septentrional de la Comunidad del África Oriental o en Nigeria en el África Occidental. Como veremos más adelante, los agentes del sector privado también pueden ser defensores.

En segundo lugar, el tamaño de las CER afecta a sus dinámicas; las agrupaciones más grandes se enfrentan a mayores retos para alinear los intereses de sus miembros. A pesar de que esto puede influir sobre el programa fijado, parece tener un impacto aún mayor sobre la transposición y puesta en práctica de los compromisos regionales a nivel nacional y sobre la capacidad para superar la falta de coordinación.

En tercer lugar, si bien la mayoría de las CER están muy institucionalizadas, el progreso se alcanza de forma más eficaz en las áreas donde las CER se centran en la integración económica desde abajo, basándose en las iniciativas y los intereses específicos del sector privado y de las partes interesadas civiles. Estos, a menudo, se expresan primero a nivel nacional y no necesariamente se institucionalizan a nivel regional.

En cuarto lugar, las CER desempeñan un papel vital a la hora de conseguir una mayor integración regional y ofrecer legitimidad política. No obstante, es más sencillo impulsar una serie de prioridades u objetivos específicos respaldados por los intereses domésticos de las élites gobernantes y económicas. En este contexto, los mecanismos de vigilancia pueden ayudar a aumentar la transparencia de la puesta en práctica y ofrecer incentivos para cumplir con los compromisos.

Por último, la comunidad internacional, en particular los donantes, han desempeñado un papel vital a la hora de ofrecer ayuda técnica y financiera para la integración económica de África. La gran dependencia de las CER de las donaciones podría interponerse en el camino de un país o grupo de países que desee una mayor participación de las organizaciones, las políticas y los programas regionales, y, por tanto, frena el proceso del desarrollo institucional, que ha sido adaptado al contexto regional, por parte de los agentes nacionales estatales y no estatales.

Los donantes tradicionales, a menudo, han ignorado algunas de las dinámicas de la economía política de la integración regional en África. Alimentar los análisis de la economía política con los esfuerzos y las estrategias de apoyo de los donantes ofrecería una compensación para los enfoques bien intencionados pero mal orientados, así como una guía iterativa para las intervenciones.

Un enfoque más político a la integración regional, que se base en un conjunto de prioridades pragmáticas y orientadas, así como en estas dinámicas, tiene más probabilidades de traer consigo la cooperación e integración regional que todos quieren.