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Herramientas para mejorar las operaciones del sector privado

30 marzo 2012
ITC Noticias

El Banco Africano de Desarrollo (BAD) tiene el mandato de fomentar el desarrollo socioeconómico y reducir la pobreza en los países miembros de la región. Desde hace muchos años viene apoyando operaciones de desarrollo del sector privado a fin de mejorar condiciones favorables para las empresas, pero en la última década el número de operaciones del sector privado (OSP) aprobadas por el banco aumentó considerablemente, lo que llevó a hacerse dos preguntas: ¿Las OSP del banco son acordes con su mandato? ¿Qué puede aportarles el banco que los operadores comerciales no pueden? En otras palabras, ¿cómo puede la participación del banco tener efectos en el desarrollo y crear adicionalidad en términos de valor, más allá de los resultados de las operaciones comerciales?

A fin de responder a esas preguntas, el banco creó una herramienta decisoria para evaluar sus proyectos del sector privado y asegurar que contribuyan al cumplimiento de su mandato. En práctica, se trata de contrastar la calidad inicial de operaciones no soberanas con una serie de indicadores predefinidos que miden la adicionalidad y los efectos previstos en el desarrollo que están plasmados en el marco ex-ante de adicionalidad y efectos directos en el desarrollo que forma parte del proceso de selección de proyectos del banco.

El marco de selección

Este marco garantiza que cada operación sea sometida a una completa evaluación económica de los costos y beneficios directos para todas las partes interesadas. Las inversiones potenciales se evalúan y califican según un conjunto multifacético de los efectos previstos en el desarrollo, incluidos hogares, cuestiones de género, beneficios sociales, gubernamentales y ambientales, así como el desarrollo de la infraestructura y el sector privado, la resiliencia macroeconómica y el éxito empresarial. Para reducir la subjetividad y mejorar la predictibilidad de las evaluaciones, el banco utiliza los principales indicadores y parámetros de referencia del Grupo de Cooperación en Materia de Evaluación (GCE) para corroborarlas. El GCE fue establecido en 1996 por jefes de evaluación de los bancos multilaterales de desarrollo para armonizar las metodologías de evaluación y los indicadores de desempeño. Además de recoger las mejores prácticas, dichos indicadores captan el mandato y las prioridades estratégicas del banco y reflejan las realidades del continente africano a través de los efectos directos en el desarrollo que son claros, cuantificados y verificados.

Un proyecto quizás tenga un sólido fundamento empresarial y potenciales efectos en el desarrollo, pero puede tratarse de uno de aquellos que las entidades privadas pueden financiar por sí mismas. El concepto de adicionalidad permite que los financieros del desarrollo juzguen si la financiación está plenamente apalancada y los potenciales efectos en el desarrollo maximizados. El GCE considera que la inclusión de dichos financieros en OSP crea adicionalidad cuando su participación logra uno o varios de estos elementos: disminución de las percepciones de exposición a riesgos políticos, mejora de la asignación del riesgo entre los sectores público y privado, o bien, de la calidad del proyecto en términos sociales, ambientales o de desarrollo. El concepto de adicionalidad es interesante porque permite que instituciones financieras con un mandato de desarrollo añadan valor a las OSP medias haciendo que sean transformacionales y conduzcan al desarrollo, lo que es importante para asegurar que se logren los objetivos de inclusión socioeconómica y que el dinero se gaste en proyectos apropiados.

Indicadores sociales de la evaluación de los efectos en el desarrollo de las OSP

La evaluación de los efectos sociales de los proyectos incluye la medición de resultados con una dimensión comunitaria –en relación con la salud pública, la problemática de género y la mitigación de la pobreza– lo que implica fijarse en indicadores concretos de los efectos generados por los proyectos. Por ejemplo, los indicadores de proyectos de educación pueden incluir el número de educandos y aquellos para mejorar el acceso a la salud, el número de personas que accedieron a la atención de salud. Indicadores tales como el número de puestos de trabajo de mujeres, trabajadores no calificados o semicalificados y el empleo de los jóvenes pueden mostrar los beneficios obtenidos para miembros marginados de la sociedad, entre ellos, las mujeres, las minorías y otros grupos desfavorecidos.

Se pone particular énfasis en los beneficios para los segmentos más pobres de la sociedad que se captan, por ejemplo, mediante el número de beneficiarios de bajos ingresos o de zonas rurales y apartadas. Los efectos tienen mayor peso, cuando los proyectos se llevan a cabo en Estados frágiles o países en situación de posconflicto. También se evalúan los efectos de proyectos relacionados con la estabilidad de los ingresos, el acceso a una mejor calidad o a una mayor gama de bienes y servicios de consumo.

Si un proyecto tiene externalidades negativas (por ejemplo, desplazamiento de la población), en la evaluación se considera el número de personas o empresas afectadas y si las disposiciones de indemnización son acordes con la mejor práctica internacional. A fin de mitigar esas externalidades o en el marco de las actividades de responsabilidad social corporativa, los patrocinadores del proyecto pueden poner en marcha programas de desarrollo comunitario; por lo general, son secundarios y ponderados como tales en la evaluación, pero sus resultados son reconocidos, documentados y verificados. Los efectos secundarios pueden ser transformacionales, por ejemplo, tratándose de proyectos que amplían la infraestructura socioeconómica a otros usuarios de la zona de captación.

Desde la perspectiva del desarrollo del sector privado, los proyectos destinados a actores del mercado subatendidos se evalúan favorablemente desde la perspectiva de la inclusión socioeconómica. Los indicadores específicos que fueron evaluados incluyeron el número de préstamos otorgados a intermediarios financieros que prestan a microempresas y pequeñas empresas, el número de minifundistas beneficiarios del proyecto, el volumen de negocios entre el proyecto y pequeñas empresas locales, la formación y la transferencia de tecnología. En este caso, también se captan los beneficios para miembros desfavorecidos de la sociedad como un tipo de acción afirmativa o correctiva. Ejemplo de ello es el Programa de amplia base de empoderamiento económico negro de Sudáfrica.

Otra muestra del tipo de proyectos con resultados sociales potencialmente altos que reciben financiación del BAD es el fondo de capital privado del sector de la salud, aprobado en 2009, que comprende el seguro de salud, la producción farmacéutica y la distribución en África Subsahariana. Las empresas inversoras generan resultados primordialmente para los hogares con efectos positivos no solo sociales y de género, sino también en términos de desarrollo del sector privado al que contribuyen las pequeñas y medianas empresas (PYME) a las cuales respaldan. Se prevé que el fondo creará 1.750 puestos de trabajo, ofrecerá 600.000 visitas a pacientes ambulatorios y procurará seguro de salud a 450.000 particulares por año mediante la inversión en 20 a 30 PYME abandonadas.

El marco de evaluación también está diseñado para señalar proyectos con insuficientes efectos en el desarrollo a fin de mejorar el diseño de los mismos o eliminarlos del conjunto de proyectos en tramitación. Por ejemplo, la calidad inicial de un proyecto de agronegocio se evaluó insatisfactoria porque los términos de la concesión subyacente eran injustos para las autoridades y comunidades de la zona en cuestión. La evaluación reveló que la repartición de ganancias entre las partes interesadas se inclinaba desproporcionadamente en favor de los inversores extranjeros y no correspondía del todo con las mejores prácticas en los planos sectorial e internacional. Gracias a la evaluación, el banco pudo actuar como un intermediario honesto y facilitar el realineamiento de la transacción conforme a su mandato de desarrollo.

Evaluación de los efectos del desarrollo inclusivo 

Desde hace poco se considera primordial que los esfuerzos de desarrollo vayan más allá de un crecimiento firme y sostenido e incluyan un crecimiento que sea compartido y se traduzca en reducción de la pobreza. La orientación de la comunidad internacional de desarrollo hacia un crecimiento inclusivo requiere pulir el marco de evaluación y captar mejor la inclusividad, en particular, los efectos sociales. En práctica, integrar los indicadores con una dimensión inclusiva en ese marco implica pulir la batería de indicadores sectoriales que ya existe. Al proponer un conjunto de criterios claros y pertinentes e indicadores mensurables para confirmar las evaluaciones, la herramienta de selección facilita la incorporación de la inclusividad en los proyectos.

Por ejemplo, en proyectos que conllevan líneas de crédito para PYME, indicadores como el porcentaje de préstamos en Estados frágiles o de beneficiarios de grupos rurales u otros grupos subatendidos es hoy más informativa que aquellos indicadores relativos a la medida en que se asiste a las PYME. Aunque el número de puestos de trabajo es un indicador básico del GCE, para captar la inclusividad, una evaluación debería ir más allá y contrastar, por ejemplo, el número de puestos calificados con aquellos sin calificación, el empleo de nacionales con aquel de extranjeros y los puestos permanentes con los estacionales. Asimismo, se debería hacer hincapié en las dimensiones cualitativas de los proyectos; por ejemplo, evaluando si una operación crea empleo productivo en una zona rural subatendida con escasas oportunidades de empleo. Los financieros del desarrollo pueden garantizar ese tipo de resultados en transacciones medias a bajo costo para los patrocinadores conjugando proyectos individuales con paquetes de asistencia técnica.

Para bancos de desarrollo como el BAD, es esencial utilizar herramientas de análisis ex-ante de costos-beneficios que recojan el valor añadido de sus intervenciones y la medida en que promueven efectos en el desarrollo. El marco y las herramientas respaldan la rendición de cuentas a las partes interesadas al proporcionar un mecanismo a través del cual las instituciones pueden demostrar el valor que genera el dinero de sus intervenciones y los efectos tangibles de las mismas que se pueden rastrear en el terreno. Ahora bien, existen dificultades para lograr que el marco conserve su dinamismo y siga siendo sensible a prioridades que evolucionan como el reciente paradigma de desarrollo inclusivo. De ahí que los marcos deban ser fáciles de ajustar y flexibles para captar las dimensiones cuantitativas y cualitativas de las intervenciones. Los indicadores han de ser siempre específicos, mensurables, realizables, pertinentes y calendarizados (SMART por la sigla en inglés) y las evaluaciones predecibles para minimizar errores de medición y establecer series cronológicas de evaluación del desempeño.