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Defragmentación de África: Integración regional del comercio de bienes y servicios

24 septiembre 2012
ITC Noticias
Hace mucho que se reconoció que la integración de África era esencial para abordar cuestiones relativas a la pequeña economía de muchos países y varias fronteras trazadas arbitrariamente prestando muy poca atención a la distribución de los recursos naturales.

Pero como se señala a menudo, al menos en la medida en que lo recogen las estadísticas de aduanas, el comercio interno es mínimo. Según Agreement Policies for Development: A Handbook, informe de Acharya y otros, publicado por el Banco Mundial en 2011, el comercio intrarregional de bienes representa alrededor del 5% de las importaciones en el Mercado Común de África Oriental y Meridional, el 10% en la Comunidad Económica de Estados de África Occidental y el 8% en la Unión Económica y Monetaria del África Occidental. Nótese que en la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental asciende a más del 20%, en la zona del Tratado de Libre Comercio de Norteamérica casi al 35% y en la Unión Europea supera el 60%. Por otro lado, en el bloque comercial del Mercosur representa alrededor del 15% del total de importaciones y el 8% en el Mercado Común Centroamericano.

A menudo se sostiene que la integración regional solo puede desempeñar un papel limitado en África por la semejanza de recursos de los países. Ahora bien, en varios artículos de De-fragmenting África: Deepening regional trade integration in goods and services, informe del Banco Mundial publicado en 2012, se destacan las enormes posibilidades que existen de ampliar el comercio transfronterizo en África. Gracias al comercio regional, los alimentos básicos podrían atravesar las fronteras pasando de zonas de producción excedentaria a crecientes mercados urbanos y zonas rurales con déficit de alimentos. Asimismo, los ingresos crecientes en África traerían aparejadas oportunidades de comercio transfronterizo de productos básicos manufacturados como los de metal y plástico cuya importación del mercado mundial es onerosa. Además, aún queda por explotar el potencial de cadenas de producción regionales que impulsen las exportaciones mundiales de esos productos, como aquellas de Asia Oriental. De ahí que el comercio transfronterizo de servicios ofrezca oportunidades inexplotadas de exportación y mejor acceso de consumidores y empresas a bienes y servicios más baratos y variados que aquellos disponibles hoy en día.

Entonces cabe preguntarse por qué África no alcanza su potencial de comercio regional. Aunque hubo algún éxito en la eliminación de aranceles en comunidades regionales, una gama de barreras regulatorias y no arancelarias aumenta el costo de las transacciones y limita el movimiento transfronterizo de bienes, servicios, personas y capitales. El resultado final es que África se integró con el resto del mundo más rápido que dentro de sus fronteras; eso reviste singular importancia, pues los mercados tradicionales de Europa y Norteamérica se están estancando y el reciente crecimiento de las exportaciones africanas es impulsado principalmente por productos básicos que poco inciden en el empleo y la pobreza.

El costo de las barreras regulatorias y no arancelarias

Las barreras regulatorias y no arancelarias del comercio regional recaen en forma más pesada y desproporcionada en los pequeños comerciantes pobres impidiéndoles ganarse la vida en actividades que les den una ventaja comparativa, tales como el abastecimiento de mercados más pequeños a través de las fronteras. Los comerciantes pobres de menor escala son las mujeres y sus actividades proporcionan esenciales fuentes de ingresos a sus hogares. Los márgenes de ganancia son de poca cuantía y se ven reducidos por cada atraso o tasa extra. Además, dichas comerciantes son vulnerables a vejaciones. Por ejemplo, en el informe del Banco Mundial de 2012, se señala que la mayoría de los comerciantes que cruzan las fronteras entre la República Democrática del Congo y Burundi, Rwanda y Uganda son mujeres que llevan artículos de primera necesidad; alrededor del 85% informó haber tenido que pagar sobornos y más del 50% haber sufrido acoso físico y sexual. Una de ellas cuenta: ‘Compro huevos en Rwanda. En cuanto cruzó al Congo, le doy uno a cada funcionario que me lo pide. ¡Algunos días tengo que dar más de 30!’ En ese grupo de países, no es un caso aislado.

En África Meridional, un camión que presta servicios a supermercados a través de alguna frontera necesita hasta 1.600 documentos en virtud de permisos, licencias y otros requisitos. Los trámites de aduana lentos y costosos, así como los retrasos causados por otros organismos que operan en las fronteras, como las agencias de normas, aumentan los costos del comercio. Por ejemplo, la cadena de supermercados Shoprite informa que cada día que uno de sus caminos es retrasado en la frontera le cuesta $EE.UU 500 y que gasta $EE.UU. 20.000 semanales para obtener los permisos de importación de carne, leche y productos de origen vegetal, únicamente para sus tiendas de Zambia.

Las empresas con acceso a servicios profesionales tienden a tener mayor productividad, pero muchos gobiernos africanos limitan la disponibilidad de servicios para las empresas mediante restricciones al movimiento transfronterizo de profesionales y reglamentos que limitan la conducta de proveedores de servicios.

Las barreras no arancelarias, asociadas con la elaboración y aplicación de reglamentos, siguen limitando el crecimiento del comercio en toda el África, imponiendo a los exportadores costos innecesarios que frenan el comercio, aumentan los precios al consumidor, socavan la predictibilidad del régimen comercial y reducen la inversión en la región. A fin de ofrecer mercados regionales integrados que atraigan la inversión en actividades de agroprocesamiento, manufactura y nuevos servicios, los formuladores de políticas tienen que ir más allá de la simple firma de acuerdos que reducen aranceles e impulsar un proceso holístico hacia una integración regional más profunda.

Programa de reforma regulatoria

Hace falta un método que no solo permita reformar esas políticas que crean barreras no arancelarias, elaborar una reglamentación que facilite el movimiento transfronterizo de proveedores de servicios y ofrecer mercados de servicios competitivos e integrados regionalmente, sino también establecer las instituciones necesarias para dar acceso a pequeños productores y comerciantes a mercados regionales abiertos. Ese método difiere de aquel que procede por pasos de integración secuenciales bien definidos y crea zonas de libre comercio, uniones aduaneras, mercados comunes o uniones económicas y monetarias. Por ejemplo, en África hay enormes posibilidades para el comercio de servicios que no dependen de que se aplique un arancel externo común. Los países pueden obrar por mejorar la facilitación del comercio en las fronteras y suprimir las barreras no arancelarias con los vecinos, al tiempo que elaboran y aplican acuerdos de libre comercio. Aquellos países que no son partes en esos acuerdos pueden ocuparse de difundir información sobre precios de mercado a productores y comerciantes.

Dicho método concuerda con la reciente labor que revela que los ingredientes y la receta de una integración regional exitosa en el siglo XXI difieren bastante de aquellos utilizados en el siglo XX. El viejo regionalismo se centraba en el intercambio de preferencias arancelarias y el comercio de bienes; el nuevo abarca una amplia gama de cuestiones regulatorias y guarda relación con ‘el nexo entre comercio, inversión y servicios’, según 21st Century Regionalism: Filling the gap between 21st century trade and 20th century trade rules, documento de trabajo escrito en 2011 por Richard Baldwin para la Organización Mundial del Comercio.
Los resultados de un programa de reforma regulatoria para el comercio serán sustanciales y los costos financieros directos más bajos que aquellos de otras intervenciones e inversiones en infraestructura de la Ayuda para el Comercio. Ahora bien, para apoyar tal reforma hace falta un ambicioso programa de acopio de información y capacitación. En muchos países es preciso disponer de mejor información sobre las barreras no arancelarias y su impacto para definir las prioridades de la reforma. Una reglamentación efectiva requiere conocimientos específicos de los sectores, pues los conocimientos necesarios para reglamentar la apertura de mercados a servicios de contabilidad son bastante distintos de aquellos que requiere la elaboración de normas para la leche. Ese programa de conocimientos puede mejorarse sabiendo lo que funcionó o no en otros países y regiones.

Ahora bien, además de ser específica a cada sector, la reglamentación debe tener en cuenta las condiciones locales de la oferta y la demanda; entonces, limitarse a importar normas extranjeras tal vez no sea apropiado. Por último, el proceso de reforma regulatoria debe ser abierto e inclusivo para contar con la participación de todas las partes interesadas y evitar que los resultados se vean indebidamente influidos por algunas de ellas, como las empresas tradicionales.

A fin de ser exitoso, el programa de reforma política para abordar esos impedimentos al comercio intrarregional en África tendrá que combatir con poderosos intereses que pueden verse afectados por cualquier cambio del status quo. Las medidas para abrir los mercados africanos al comercio regional no solo multiplicarán las oportunidades para hombres y mujeres de negocios, también ayudarán en particular a comerciantes pobres a obtener mayores ganancias de sus actividades y harán bajar los precios al consumidor, pero quienes suelen tener buenos contactos políticos perderán las pingües ganancias que obtienen gracias a la relativa falta de competencia. En algunos casos quizás haya importantes impactos en la distribución que será preciso abordar si se emplea a personas pobres en actividades hasta entonces protegidas. Por el momento, el análisis de asuntos de política económica es escaso y los acuerdos existentes contienen pocos mecanismos de políticas de apoyo, tales como programas de recalificación de los trabajadores afectados. La métrica apropiada para el éxito de la integración regional no es la medición de las preferencias arancelarias, sino más bien la disminución del costo de las transacciones que limita la capacidad de los africanos de circular, invertir y comerciar en bienes y servicios a través de sus fronteras.